… k nesúladu uznesenia mestského zastupiteľstva so štatútom mesta

Ako právnika ma zaujala diskusia ohľadom legality krokov spojených s nepodpísaním prijatého uznesenia mestského zastupiteľstva primátorom mesta z dôvodu jeho nesúladu so štatútom mesta a s tým spojeným pozastavením výkonu tohto právneho aktu v zmysle ustanovenia §13 ods. 6 zákona č.  369/1990 Zb. o obecnom zriadení. Viem, že pri hľadaní odpovedí na túto problematiku možno uplatniť viacero rovín a odpovedať tak na ne ideologicky, politicky, či odborne. Strana Za ľudí, ktorej som členom sa usiluje na politickej scéne profilovať skrz odbornosť a slušnosť. Preto i ja pri zamýšľaní sa nad danou problematikou odložím ideologické či stranícke pozadie rozoberanej problematiky bokom. Veď ani lekár neprispôsobuje svoje zdravotnícke výkony straníckemu tričku svojho pacienta.

Diskusia, ktorá prebieha v spojení s ilustrovanou témou v meste, ktorého som občanom, predstavuje súboj dvoch východísk. V zmysle jedného z nich možno odmietnuť podpísať prijaté uznesenie mestského zastupiteľstva pre jeho nesúlad so štatútom mesta, v zmysle toho antagonistického, poukazujúceho na doslovné znenie zákona o obecnom zriadení, možno odmietnuť opatriť uznesenie mestského zastupiteľstva podpisom primátora len v prípade jeho rozporu so zákonom (§13 ods. 6 zákona č.  369/1990 Zb.).  Pre celý predmet sporu je preto kľúčovým posúdenie charakteru štatútu mesta ako prameňa práva, ako aj výklad §13 ods. 6 zákona o obecnom zriadení.

Tak najprv k výkladu § 16 ods. 3 zákona č.  369/1990 Zb. o obecnom zriadení. V zmysle predmetnej právnej normy je primátor mesta oprávnený „pozastaviť výkon uznesenia obecného zastupiteľstva, ak sa domnieva, že odporuje zákonu alebo je pre obec zjavne nevýhodné tak, že ho nepodpíše v lehote podľa § 12 ods. 10“ tohto zákona (ide o lehotu 10 dní odo dňa schválenia uznesenia mestským zastupiteľstvom). Inštitút tohto sistačného oprávnenia primátora bol do zákona o obecnom zriadení zavedený prostredníctvom jeho priamej novely, zákonom č. 453/2001 Z. z. s účinnosťou od 01.01.2002.

V prípade splnomocňujúcej právnej normy, ktorá umožňuje primátorovi mesta odmietnuť podpísať  schválené uznesenie mestského zastupiteľstva, pokiaľ odporuje zákonu, je podľa môjho presvedčenia potrebné uplatniť tzv. extenzívny (rozširujúci) výklad. Rovnako ako sme to až do zmeny ústavného článku 144 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1192 Zb. uplatňovali i v prípade znenia: „Sudcovia sú pri rozhodovaní nezávislí a sú viazaní len zákonom.“ I v kontexte rozhodovacej činnosti Ústavného súdu Slovenskej republiky bolo totiž zrejmým, že sudca je v procese súdneho rozhodovania viazaní i inými všeobecne záväznými právnymi predpismi, než je len zákon. Analogický prístup tak treba uplatniť i v prípade znenia §13 ods. 6 zákona o obecnom zriadení. Je zjavným, že tzv. ratio legis novely zákona o obecnom zriadení z roku 2001, ktorá priznala primátorovi mesta sistačné právo, mal za cieľ pozastaviť výkon takého uznesenia, ktoré by bolo protiprávnym. Teda takým, ktoré odporuje právu, nielen zákonu. Som presvedčený, že toto oprávnenie tak svedčí primátorovi i v prípade rozporu uznesenia s akýmkoľvek právnym predpisom.

Pokiaľ ide o charakter štatútu mesta ako prameňa práva, je nevyhnutné v rámci týchto úvah poukázať na nasledovné. V zmysle §24 ods. 1 písm. c) zákona o obecnom zriadení schvaľuje štatút mesta mestské zastupiteľstvo. Teda subjekt, ktorému zákon o obecnom zriadení  zveruje právomoc normotvorby. Ak sa pozrieme na obsah štatútu mesta, zistíme že je normatívnym. Obsahuje rad imperatívov, pravidiel spoločenského správania, adresovaných neurčenému počtu adresátov, ktorí sú  vymedzení výlučne druhovými znakmi. Okruh spoločenských vzťahov, ktoré upravuje, predstavujú kvalifikovanú právnu úpravu vo vzťahu ku výkonu samosprávy. Takouto úpravou sú i kompetencie orgánov územnej samosprávy. V zmysle negatívneho vymedzenia kompetencie primátora mesta vyjadrenej v §13 ods. 4 písm. e) v spojení s ustanovením §24 ods. 2 zákona o obecnom zriadení č. 460/1992 Zb. rozhoduje primátor mesta vo všetkých veciach správy mesta, ktoré nie sú zákonom alebo štatútom mesta vyhradené mestskému zastupiteľstvu. Súčasne, podľa §25 ods. 1 písm. c) je zas poslanec mestského zastupiteľstva povinný rešpektovať povinnosti a oprávnenia určené štatútom mesta. Jeho formu v podobe „štatútu mesta“ predpokladá priamo zákon o obecnom zriadení. Ten predpokladá jeho prijatie mestským zastupiteľstvom pre vykonanie tohto zákona podzákonným aktom. V dôsledku uvedeného som tak názoru, že štatút mesta predstavuje prameň práva.

Pre podporu tohto presvedčenia sa pozrime na stav, ktorý by vznikol pri opačnej optike. Ak štatút mesta nie je prameňom práva a nezaväzuje, jeho normy majú len odporúčací charakter? Podoba deľby kompetencií orgánov územnej samosprávy je tak právne neukotvená?

Do istej miery obdobnú povahu ako štatút mesta z hľadiska práva má i rokovací poriadok. I ten v zmysle zákona o obecnom zriadení schvaľuje mestské zastupiteľstvo, ktoré ho je súčasne v zmysle tohto zákona povinné i rešpektovať. Jeho prijatie predpokladá zákon, a to na vykonanie jeho ustanovení. Má normatívnu povahu a adresáti pravidiel v ňom uvedených sú identifikovaní dostatočne všeobecne. I v prípade, ak by mestské zastupiteľstvo nedodržalo rokovací poriadok pri prijatí uznesenia, ak by ho kvalifikovane a v značnom rozsahu prelomilo, nesvedčilo by primátorovi mesta právo uplatniť sistačnú právomoc?

Ak by sme chceli, hodnotenú problematiku definitívne ujasniť, vítané by bolo:

• precizovať legálnu právnu úpravu
• prijímať štatút mesta v podobe všeobecne záväzného nariadenia, o ktorého právnom charaktere niet pochýb