Denník N

Budú eurofondy lepšie spravované pod jednou strechou?

Do Slovenskej republiky v najbližšom období pritečú veľké zdroje „európskych“ peňazí. Súčasne sa v rámci systému EŠIF plánuje veľká centralizácia. Povedie táto centralizácia využívania fondov z Európskej únie k ich lepšiemu čerpaniu a využívaniu? Zahraničné skúsenosti, ako aj domáce analýzy ukazujú, že nové ministerstvo nemusí byť automatickým riešením.

Odveká otázka efektívneho čerpania a využívania eurofondov bola adresovaná aj v programovom vyhlásení vlády, v ktorom vláda hovorí o snahe „zabezpečiť zjednodušenie implementácie a zvýšenie efektívneho čerpania finančných prostriedkov z EŠIF“ (Európskych štrukturálnych a investičných fondov). Tomuto má pomôcť aj nové Ministerstvo investícií, regionálneho rozvoja a informatizácie, ktoré má zastrešovať všetky súčasné operačné programy (OP), teda schémy, na základe ktorých sa eurofondy vyplácajú, v novom programovom období. *

Táto zmena by mala pomôcť znížiť množstvo operačných programov, ktoré sú dnes na Slovensku v porovnaní so zahraničím prevažne rôznorodé, ako aj znížiť množstvo inštitúcií a orgánov, ktoré sú do procesov zapojené. Bude to však znamenať lepšie výsledky pre našu krajinu? Zahraničné skúsenosti ukazujú, že dôležitejšie než centralizácia, sú lepšie procesy.

Zahraničie ukazuje, že neexistuje jedna správna cesta

Rovnakým smerom, akým sa dívame my sa pozeralo už mnoho členských štátov a výsledkom sú rôznorodé prístupy k posilňovaniu efektívnosti čerpania a implementácie projektov. Analýza Ernst & Young z Českej republiky (2019) rozdelila krajiny čerpajúce pomoc zo spoločného európskeho rozpočtu do štyroch kategórií; na tie s koncentrovanou, decentralizovanou, tematicky diverzifikovanou a kombinovanou implementačnou štruktúrou.

Krajiny s vysoko koncentrovanou implementačnou štruktúrou majú maximálne dva tematické operačné programy a patrí sem napríklad Estónsko alebo Litva. Zakladajúce krajiny, ako Francúzsko, Belgicko či Nemecko uplatňujú skôr decentralizovaný prístup, ktorý prebieha prevažne prostredníctvom silných a efektívnych regionálnych programov.

Pre nové členské štáty EÚ s menej efektívnou verejnou správou – Rumunsko, Česko či Slovensko –  je príznačná tematicky diverzifikovaná štruktúra, ktorá sa vyznačuje implementáciou prostredníctvom tematických OP. Rovnako často zaužívaným spôsobom implementácie je kombinácia tematických a regionálnych OP, napríklad v Španielsku, Taliansku alebo Portugalsku.

Podobná analýza Ernst & Young vypracovaná v spolupráci s Inštitútom pre stratégie a analýzy (ďalej len „UV SR (2020)“), porovnávajúca systémy riadenia a inštitucionálne nastavenie eurofondov ukazuje, že pôvodné nastavenie na Slovensku v programovom období 2014 – 2020 sa nevymyká obvyklej praxi v porovnaní s inými členskými štátmi.

Viac než nastavenie, je to skôr povaha fungovania a efektivita rozhodovacích procesov vo vnútri inštitúcii rozhodujúcich o eurofondoch, ktoré ovplyvňujú riadenie a implementáciu vo výraznejšej miere. Porovnanie čerpania a počtu operačných programov danej krajiny naznačuje trend, že krajiny s nízkym počtom OP dosahujú vyššiu mieru čerpania.

Neplatí to však absolútne, nakoľko v každej z vyššie uvedených kategórii existujú viac efektívne či menej efektívne krajiny, a teda v prvom rade ide o nastavenie procesov vo vnútri organizačnej štruktúry a nie úplne o nastavení typu celej štruktúry.

V skratke by sa dalo povedať, že centralizácia alebo decentralizácia neznamenajú automaticky efektivitu či neefektivitu.

Prečo čerpáme slabo?

Slovensko výrazne zaostáva v čerpaní za ekonomicky vyspelými členskými krajinami, a to aj pre zlé nastavenie procesov, ktoré čerpanie riadia a ovplyvňujú. Príčin tohto stavu je viacero a z rôznych oblastí.

Problémy čerpania nastávajú hneď na začiatku plánovania programového obdobia. Slovensko síce v minulom programovom období predložilo Európskej komisii partnerskú dohodu v riadnom termíne, no pri vyhlasovaní výziev, ktoré nadväzovali na operačné programy a vo významnej miere ovplyvnili čerpanie prišlo meškanie. Vyhlásenie prvých výziev trvalo niekoľko mesiacov a dokonca v niektorých prípadoch dlhšie než dva roky. V susednom Česku bola napríklad situácia odlišná. Príprava výziev a operačných programov, v minulom aj v súčasnom programovom období, prebiehala súbežne.

Momentálne možno konštatovať, že Slovenská republika mešká s prípravou novej partnerskej dohody a jednotlivých operačných programov oproti Českej republike už viac ako jeden a pol roka.

Svoju úlohu zohráva aj nedostatočná adresnosť vyhlásených výziev z hľadiska prioritných oblastí, z čoho sú následne nešťastní žiadatelia. Je potrebné preto podporovať včasné analýzy pred vyhlásením výziev, ideálne už pred schválením partnerskej dohody a schválením jednotlivých operačných programov, ktoré pomôžu identifikovať žiadané oblasti.

Nedostatočné je podľa štúdie UV SR (2020) aj odborné hodnotenie, ktoré nie je rozložené proporčne, a veľký objem hodnotení je rozdelený medzi úzku skupinu hodnotiteľov, bez dostatočného tlaku na kvalitu odborného hodnotenia. Vznikajú tu riziká kolúzie hodnotiteľov a implementácie menej kvalitných projektov. Viac hodnotiteľov a viac tlaku na kvalitu môže v týchto ohľadoch pomôcť.

Chyby sú vo verejnom obstarávaní a formalizme

Zo záverov analýzy UV SR (2020) vyplýva, že stanovené lehoty verejného obstarávania sú vo výraznej miere prekračované. Je preto nevyhnutné pristúpiť k optimalizácii kontrol, a to napríklad vytvorením špeciálneho orgánu uznávaného Európskou komisiou, ktorý sa bude zameriavať výhradne na kontrolu efektivity verejného obstarávania ako i nastavovaniu optimálneho počtu administratívnych kapacít.

Zapojenie regionálnej úrovne do implementácie EŠIF by malo prebiehať vo forme tvorby regionálnych analýz a pri tvorbe jednotlivých programov, výziev a projektov. Riadiace orgány však stále plnia len kontrolné funkcie, pričom konzultačné činnosti nevykonávajú skoro vôbec.

Formalizmus je taktiež výrazným problémom kontrol EŠIF. Potrebujeme zautomatizovať systém kontrol a odchytávať formálne pochybenia nie pre to, aby len na základe nich boli projekty vylučované, ale pomohli zlepšovať kvalitu výziev. Formálna správnosť neznamená automaticky vyššiu kvalitu projektov a vylučovanie inak dobrých projektov pre inak čisto formálne nedostatky neplní účely týchto schém.

Formálna stránka by sa mala riešiť na úrovni spoločných konzultácií riadiacich orgánov a žiadateľov alebo prijímateľov aby bolo zabezpečené, že „prejdú“ a zimplementujú sa najkvalitnejšie projekty. Je potrebné si uvedomiť, že následné korekcie , ktoré sú podľa posledných informácií 997 miliónov EUR (informácia z 11.5.2020) za programové obdobie 2007-2013 sú príliš vysoké na to aby sme si mohli dovoliť platiť ich na ťarchu prijímateľov. Tieto peniaze nám budú následne  v ekonomike chýbať.

Efektivita procesov je dôležitejšia než centralizácia

V súčasnosti nie je pravdepodobne úplne možné nastaviť efektívnejší systém len zmenou organizačnej štruktúry bez reformy jednotlivých funkcií procesov. Potrebujeme zefektívniť procesy hodnotenia, implementácie, kontroly verejných obstarávaní, zamedziť formalizmu a zdigitalizovať kontroly v systéme EŠIF tak aby sa navzájom jednotlivé procesy nebrzdili a nezvyšovali byrokratickú náročnosť pre orgány implementácie.

Otázkou je, či existuje ucelená procesná stratégia a mapa procesov, ktorá zabezpečí zlepšenie prístupu občana k eurofondom a zníži byrokratickú náročnosť EŠIF procesov. Projekty v tomto smere existovali, no zatiaľ nie sú známe ani vládnym inštitúciám.

* Interreg, PRV a OP Slovensko

Zdroje:

  1. Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky 2020 – 2024
  2. Ernst & Young (2019): Podkladová studie pro přípravu systému implementace období 2021+
  3. Ernst & Young (2020): Zlepšenie procesov riadenia a implementácie EŠIF v rokoch 2021 – 2027

Názory vyjadrené v článku nemusia nevyhnutne predstavovať oficiálnu pozíciu Úradu vlády Slovenskej republiky. Cieľom analytických štúdií ISA je podnecovať a zlepšovať odbornú a verejnú diskusiu na aktuálne témy.

Teraz najčítanejšie

Inštitút pre stratégie a analýzy ÚV SR

Inštitút pre stratégie a analýzy (ISA) je analytickou jednotkou na Úrade vlády, ktorého poslaním je analytická podpora stratégie hospodárskej a sociálnej politiky vlády.