Nie, ústavodarca možnosťou predĺžiť núdzový stav nezavádza diktatúru

Autor je poradcom ministerky spravodlivosti pre ústavné právo a podieľal sa na príprave textu novely ústavného zákona. Názory ďalej vyjadrené nepredstavujú stanovisko ministerstva spravodlivosti, sú autonómnymi myšlienkami autora, za ktoré autor nesie plnú zodpovednosť.

Ústavodarca bude tento štvrtok hlasovať o návrhu novely ústavného zákona o bezpečnosti štátu, ktorou sa umožňuje predĺžiť núdzový stav vyhlásený z dôvodu ohrozenia života a zdravia osôb v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie, a to v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas, najviac o ďalších 40 dní, a to aj opakovane.

S predĺžením núdzového stavu bude musieť vysloviť súhlas Národná rada, a to do 20 dní od prvého dňa predĺženého núdzového stavu. Ak parlament súhlas nevysloví, predĺžený núdzový stav zanikne dňom neschválenia návrhu vlády na vyslovenie súhlasu s predĺžením, resp. v prípade pasivity parlamentu uplynutím tejto lehoty.

Čo vyhlásenie núdzového stavu a možnosť jeho predĺženia v praxi znamená

Nositelia moci legitímne požadujú od orgánov verejnej moci jej riadny výkon aj v situácii pandémie koronavírusu COVID-19. Súčasne tak žiadajú aj dôsledné plnenie z Ústavy vyplývajúceho pozitívneho záväzku štátu chrániť aj legislatívnou cestou životy a zdravie obyvateľov. Pozitívny záväzok účinne chrániť život a zdravie vyplývajúci z čl. 15 a čl. 40 Ústavy potvrdil už v roku 2014 Ústavný súd nálezom sp. zn. PL. ÚS 10/2013 z 10. decembra 2014.

Cieľom novely ústavného zákona je snaha o odpoveď na reálnu celospoločenskú situáciu a na prítomnosť ochorenia COVID-19. Novela ústavného zákona umožňuje vláde v záujme riadneho výkonu verejnej moci byť legislatívne primerane pripravená na zhoršujúcu sa epidemiologickú situáciu v súvislosti so šírením koronavírusu COVID-19.

Predĺženie núdzového stavu vytvára ústavný stav, v rámci ktorého je potenciálne možné prijať následné vládne opatrenia v záujme ochrany zdravia a životov ľudí vzhľadom na vývoj epidemiologickej situácie.

Z pohľadu ústavných princípov je kruciálnou skutočnosť, že samotným vyhlásením núdzového stavu alebo jeho predĺžením nedochádza na žiaden pád k obmedzeniu základných práv a slobôd ľudí.

Z ústavného zákona jednoznačne vyplýva, že základné práva a slobody obmedziť v čase núdzového stavu „možno“. Ústavný zákon neukladá vláde povinnosťou spolu s vyhlásením núdzového stavu alebo predĺžením núdzového stavu obligatórne pristúpiť aj k obmedzeniu konkrétnych ústavných práv.

Či vôbec, na aký čas a v akom rozsahu bude počas vyhláseného núdzového stavu alebo predĺženého núdzového stavu z dôvodu pandémie potrebné, legitímne a nevyhnutné pristúpiť za účelom ochrany života a zdravia k obmedzeniu základných práv a slobôd, ponecháva ústavný zákon aj naďalej na nadväzujúce rozhodovanie vlády, ktoré musí byť riadne odôvodnené.

Cieľom je verejná kontrola a adresnejšie opatrenia

V rámci pozmeňujúcich návrhov i samotnej rozpravy v Národnej rade zazneli návrhy na zmenu a doplnenie predloženého návrhu novely. Ich obsah môžeme zosumarizovať do nasledujúcich otázok:

Prečo lehoty 40 a 20 dní? Prečo dodatočný súhlas parlamentu a nie súhlas predchádzajúci? Prečo súhlas jednoduchej väčšiny a nie 3/5 poslancov? Prečo nezapojiť do kontroly aj prezidentku? Prečo sa rozširuje možnosť obmedziť slobodu pobytu a pohybu?

K lehote 40 dní:

Lehota 40 dní, o ktorú bude možno maximálne predĺžiť núdzový stav, nie je náhodne vytiahnutým číslom z politického klobúka.

Áno, politické dohody boli štandardne dôležité, ale lehota primárne vychádza z nálezu Ústavného súdu sp. zn. PL ÚS 22/2020 zo 14. októbra 2020. Ten odobril pri vyhlásení núdzového stavu z 30. septembra 2020 lehotu 45 dní trvania núdzového stavu ako primeranú a legitímnu.

V ústavnom poriadku právneho štátu zohráva kľúčovú úlohu princíp proporcionality, ktorý ústavodarca v tomto smere zohľadnil.

Predĺženie núdzového stavu maximálne o 40 dní je po prvé dobou kratšou, ako Ústavným súdom odobrená a ústavne preskúmaná hranica 45 dní, t. j. ústavodarca znižuje túto hranicu. Stanovuje sa hranica maximálna, predĺžiť núdzový stav samozrejme bude možné aj o kratšie obdobie.

Po druhé, právna neistota adresátov práva ohľadne aktivácie možnosti vlády obmedziť základné práva a slobody sa skracuje pod Ústavným súdom preskúmanú hranicu 45 dní.

Po tretie, najbližšia racionálna lehota k 45 dňom je 40 dní, ktorá ešte stále dáva priestor vláde na prijatie účinných a efektívnych opatrení v boji s pandémiou koronavírusu COVID-1.

K následnému schvaľovaniu v lehote 20 dní:

Ústavodarca smie vyžadovať pri rôznych aktoch orgánov verejnej moci ich predchádzajúce alebo dodatočné schválenie iným orgánom verejnej moci alebo inou zložkou moci. Obe varianty nesú rovnakú legitimitu a pri oboch je cieľom naplniť princípy kooperácie zložiek moci, vzájomnej kontroly, verejnej kontroly a posilniť systém bŕzd a protiváh.

Účelom núdzového stavu je vytvoriť priestor pre promptnú reakciu na aktuálnu situáciu a umožnenie akcieschopnosti vlády a realizovanie potrebných opatrení v čo najkratšom čase.

V prípade predchádzajúceho súhlasu v lehote dlhšej, oslabuje sa možnosť dosiahnutia predĺžením núdzového stavu sledovaného cieľa. Zároveň situácia v čase schvaľovania predĺženia núdzového stavu v parlamente nemusí zodpovedať situácii existujúcej v čase predlžovania núdzového stavu vládou.

Pri lehote kratšej pre predchádzajúci súhlas existuje v čase pandémie vysoké riziko, že parlament nebude schopný súhlas vysloviť z objektívnych dôvodov, napr. karantény podstatnej časti poslancov parlamentu a pod. Rovnako kratšia lehota oslabuje verejnú kontrolu, dostáva aktérov rozpravy pod tlak, z diskusie by sa mohla vytratiť pointa i vecnosť.

Ústavodarcom zvolený model dodatočného súhlasu zabezpečuje efektívnu verejnú kontrolu predĺženia núdzového stavu bez potenciálnych tlakov, zároveň sa umožňuje vláde realizovať včasné opatrenia v boji s pandémiou.

V súvislosti s lehotou 20 dní na schválenie predĺženia núdzového stavu parlamentom, Ústava rozlišuje situácie, kde posvätenie prijatého alebo vykonaného aktu iným orgánom verejnej moci alebo inou zložkou moci je dôležité pre zachovanie princípu deľby moci alebo pre kontrolu zásahu do základných práv a slobôd – ústavodarca zväčša vyžaduje takéto posvätenie bezprostredne, do niekoľkých hodín (napr. podľa čl. 17 ods. 3 Ústavy osobu obmedzenú výkonnou mocou na osobnej slobody musí táto odovzdať do 48 hodín súdu, inak osobu prepustiť).

V prípade aktov, ktorých schválenie iným orgánom verejnej moci alebo inou zložkou moci ustojí z pohľadu proporcionality časové natiahnutie, ústavodarca po zohľadnení legitimity aktom sledovaného cieľa i miery zásahu do ústavných princípov stanovuje na takéto schválenie lehoty počítané na dni (napr. podpisovanie parlamentom schválených zákonov prezidentom a možnosť prezidenta vrátiť zákon s pripomienkami do 15 dní od doručenia schváleného zákona).

Ústavodarca lehotou 20 dní prezumuje, že od vyhlásenia predĺženia núdzového stavu do 20 dní odo dňa účinnosti predĺženého núdzového stavu je predĺženie núdzového stavu legitímne a primerané, i bez jeho posvätenia. Ústavodarca navyše nebráni parlamentu, aby o schválení predĺženia núdzového stavu rokoval i deň po prijatí uznesenia vládou, ktorým sa predĺži núdzový stav (t. j. aj pred účinnosťou predĺženého núdzového stavu), keďže súhlas sa vyžaduje najneskôr 20 dní od účinnosti predĺženia.

Naopak, každá minúta nad dvadsiaty deň predĺženého núdzového stavu bez ratihabície parlamentom preklápa mierku proporcionality pri vyvažovaní ústavných princípov do negatívnych polôh. Preto bez súhlasu predĺžený núdzový stav ex constitutione zaniká.

Ku schvaľovaniu jednoduchou väčšinou:

Použitie schvaľovacieho kvóra o šírke 3/5 poslancov Národnej rady (t. j. ústavnej väčšiny), s ktorým pracovali pozmeňujúce návrhy, sa pri predlžovaní núdzového stavu nezdá byť primerané.

Predĺženiu núdzového stavu o 40 dní (na rozdiel od jeho vyhlásenia na 90 dní) by prináležala ústavná váha, akú má napr. zmena hraníc republiky, vstup do štátneho zväzku s inými štátmi, zmena výsledku referenda a pod.

Navyše, čl. 84 ods. 4 Ústavy taxatívne vypočítava situácie, kedy je potrebný súhlas aspoň trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov. Stanovením ústavnej väčšiny pre schválenie predĺženia núdzového stavu v ústavnom zákona o bezpečnosti štátu by išlo o nepriamy a nevhodný spôsob novelizácie Ústavy.

K možnosti obmedzenia základných práv a slobôd:

Čím dlhšie trvá možnosť vlády obmedziť ústavné práva v čase núdzového stavu, tým je potreba vyváženia tohto stavu väčšia.

Novela ústavného zákona preto oproti pôvodnému stavu odberá z palety základných práv a slobôd, ktoré môžu byť v čase núdzového stavu vyhláseného alebo predĺženého z dôvodu pandémie obmedzené.

A tak hoc sa zavádza možnosť predĺženia núdzového stavu vyhláseného z dôvodu pandémie, ústavodarca vyvažuje tento stav zoštíhlením katalógu základných práv a slobôd, ktoré môžu byť v takomto núdzovom stave obmedzené.

Novelou ústavného zákona sa ďalej upravuje možnosť obmedziť slobodu pohybu a pobytu tak, aby ju nebolo povolené obmedziť len zákazom vychádzania v určenom čase a zákazom vstupu na postihnuté alebo bezprostredne ohrozené územie.

Cieľom je vytvoriť možnosť pre prijatie obmedzenia slobody pohybu a pobytu, ktoré bude subtílnejšie reagovať na pandemickú situáciu počas núdzového stavu, a teda viac naplní požiadavku proporcionality.

Pri pandémii je často vhodnejším opatrením obmedzenie vystúpenia z postihnutého územia, príp. zákaz pohybu na/cez určité územie, ulice, námestia.

Áno, v istom zmysle sa právomoc vlády v núdzovom stave vo vzťahu k slobode pohybu a pobytu rozširuje. Kľúčové však je, že sa vytvára priestor pre menej intenzívny zásah do ústavných práv cez využitie väčšej variability obmedzení slobody pohybu a pobytu, a teda aj pre voľbu menšieho zásahu do tejto slobody.

K ďalšej kontrole:

Predĺženie núdzového stavu ostáva rovnako pod kontrolou ústavnosti prostredníctvom osobitného konania pred Ústavným súdom (návrh možno podať do 5 dní od predĺženia núdzového stavu). Ústavný súd sa zameriava na ústavnú súladnosť predĺženia núdzového stavu ako expertný orgán.

Jedno rozhodovanie sa pritom nevylučuje s druhým. Aj keby Ústavný súd odobril z ústavného hľadiska predĺženie núdzového stavu, následná „politická“ kontrola v parlamente nemusí toto predĺženie schváliť, a naopak.

Ide o model kontroly dostatočne demokratický a priateľský k ústavným právam i k prístupu k verejnej kontrole činnosti vlády.

Ku kontrole prezidentkou:

S ohľadom na predĺžením núdzového stavu sledovaný cieľ, zavádzať k obligatórnemu súhlasu parlamentu s predĺžením núdzového stavu a kontrole ústavnosti predĺženia núdzového stavu prostredníctvom Ústavného súdu navyše ešte v rozprave navrhovanú kontrolu prostredníctvom prezidentky, nezdá sa byť primerané.

Ani pri vyhlásení vojnového stavu alebo výnimočného stavu ústavný zákon nekreuje tak široké kontrolné mechanizmy prostredníctvom viacerých zložiek moci, pričom v čase vojnového stavu alebo výnimočného stavu môžu byť obmedzené základné práva a slobody v ešte väčšej miere, ako v čase predĺženého núdzového stavu z dôvodu pandémie.

K diskusii

Autor týchto riadkov je presvedčený, že navrhovaná novela zvažuje všetky podstatné ústavné „pre a proti“ zavedenia možnosti predĺženia núdzového stavu a jej prijatie neposunie Slovenskú republiku k diktátorským režimom.

Akokoľvek, bude pre demokraciu osožné, ak aj na týchto stránkach a pod týmto príspevkom bude prebiehať aj o tomto návrhu ústavného zákona a tu prezentovaných názoroch otvorená diskusia.