Denník N

Analýza právnej povahy uznesení vlády v súvislosti s núdzovým stavom

V tejto analýze ide o zamyslenie sa nad tým, či môže vláda vyhlasovať núdzový stav a obmedzovať v rámci neho základné práva a slobody formou uznesenia vlády, ktorou tak činí. Taktiež nad tým, akú právnu povahu by mali mať takéto rozhodnutia vlády a v neposlednom rade nad tým, aké dôsledky môže mať právny názor, podľa ktorého sú obmedzenia základných práv a slobôd v núdzovom stave uznesením vlády protiprávne, ktorý v posledných dňoch ako sudca aplikoval JUDr. Branislav Harabin.

NEBEZPEČNÝ PRECEDENS

Dňa 21. 12. 2020 vydal sudca pre prípravne konanie Okresného súdu Bratislava I. JUDr. Branislav Harabin uznesenie, ktorým rozhodol o tom, že sa Peter Sihelský neberie do väzby a ponecháva sa na slobode.

Stalo sa približne toto – známa firma Peter Sihelský sa 17. 12. 2020 nielen zúčastnil zhromaždenia v Bratislave napriek vyhlásenému núdzovému stavu a zákazu zhromažďovania sa v počte nad 6 ľudí (ak nejde o členov jednej domácnosti) uloženého uznesením vlády č. 718 zo dňa 11. 11. 2020, ale aj podnecoval k tomu, aby sa ho zúčastnili aj ďalší, a to aj prostredníctvom sociálnej siete Facebook. Na tomto základe bolo voči Petrovi Sihelskému vznesené obvinenie pre prečin podnecovania podľa § 337 Trestného zákona. Prokurátor Okresnej prokuratúry Bratislava I. následne podal návrh na vzatie obvineného do väzby z dôvodu podľa § 71 ods. 1 písm. c) Trestného poriadku, teda aby nepokračoval v páchaní trestnej činnosti (tzv. preventívna väzba).

Sudca JUDr. Branislav Harabin sa s touto argumentáciou nestotožnil. Svoje rozhodnutie založil v zásade na jednom argumente – zákaz zhromažďovania nad 6 osôb okrem členov jednej domácnosti bol uložený UZNESENÍM VLÁDY, pričom:

  • Uznesenie vlády nie je všeobecne záväzný predpis (podľa § 1 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z. z.), teda normatívny právny akt (na rozdiel napr. od nariadenia vlády), ktorým možno ukladať povinnosti obyvateľom SR, ale ide o procesné rozhodnutie najvyššieho orgánu reprezentujúceho výkonnú moc, ktorý zaväzuje len vládu, resp. príslušné orgány/úrady – uznesenie vlády tak nie je pre bežného občana právne záväzné
  • Podľa Ústavy SR (čl. 2 ods. 2) môžu štátne orgány konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanovuje zákon a medzinárodné zmluvy o ľudských práva a základných slobodách, ktoré SR ratifikovala a boli vyhlásené pred nadobudnutím účinnosti tohto ústavného zákona, sú súčasťou právneho poriadku a majú prednosť pred zákonom, ak zabezpečujú väčší rozsah ústavný práv a slobôd (čl. 154c ods. 1)
  • Podľa Charty základných práv EÚ (čl. 52) musí byť akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd ustanovené zákonom (bod 1.)
  • Podľa Európskeho dohovoru o ochrane základných práv a slobôd (čl. 11) výkon práva slobodne sa zhromažďovať a združovať podlieha len takým obmedzeniam, ktoré stanovuje zákon (bod 2.)

Následne zhruba z tohto sudca JUDr. Branislav Harabin odvodzuje, že akékoľvek obmedzenie práva pokojne sa zhromažďovať je možné len a jedine formou zákona a nie normou nižšej právnej sily.

Stroho uvádza, že ústavnoprávne neobstojí názor, že štátny orgán, v tomto prípade vláda, uznesením môže zakázať uplatňovanie jedného zo základných práv len na základe zákona a že je tento argument právne irelevantný, a to bez akéhokoľvek bližšieho zdôvodnenia.

Nevšíma si ani skutočnosť, že Charta základných práv EÚ je právne záväzná od 1.12.2009, a preto na ňu nemožno priamo aplikovať čl. 154c ods. 1, ktorý hovorí o medzinárodných zmluvách ratifikovaných pred účinnosťou ústavného zákona, pričom ustanovenie čl. 154 ods. 1 sa do Ústavy dostalo ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z. s účinnosťou od 1. 7. 2001.

Nevšíma si ani to, že spáchať trestný čin podnecovania možno aj verejným vyzývaním k neplneniu dôležitej povinnosti uloženej nielen zákonom, ale aj na jeho základe.

Záverom daného uznesenia ale teda je, že obvinený nemohol spáchať trestný čin podnecovania, lebo uznesenie vlády zakazujúce uplatňovanie práva pokojne sa zhromažďovať v počte nad 6 osôb je „bez najmenších pochybností“ v rozpore s Ústavou SR, Chartou základných práv EÚ a Európskym dohovorom o ochrane základných ľudských práv a slobôd.

Nie je jasné, či malo byť podľa JUDr. Branislava Harabina obmedzené právo slobodne sa zhromažďovať len zákonom, alebo by pripustil aj nariadením vlády, viac sa ale sústreďuje práve na ten zákon.

Rozhodnutie JUDr. Branislava Harabina je vnútorne rozporné – na jednej strane nepopiera právomoc vlády vyhlasovať núdzový stav a obmedzovať v ňom základné práva a slobody podľa ústavného zákona, na druhej však tvrdí, že k obmedzovaniu má dochádzať iba zákonom. Vláda však zákony prijímať nemôže. Tá môže prijímať len uznesenia alebo nariadenia vlády. O nariadeniach vlády sa zmieňuje vo svojom uznesení len jedenkrát, následne však vyvodzuje záver, že k obmedzeniu základných práv môže dôjsť len zákonom. Bližšiu úvahu o tom, ako by to sa to presne malo realizovať, neuvádza.

Na okraj jedna pochvala, a to za to, že si JUDr. Branislav Harabin všimol, že v uznesení o vznesení obvinenia sa uvádza, že sa ho mal dopustiť neznámy páchateľ, nie obvinený Peter Sihleský, čo by sa v uznesení o vznesení obvinenia nemalo stávať.

ZÁKLADNÁ OTÁZKA

Základná otázka však znie – naozaj je protiprávne ukladať obmedzenia základných práv a slobôd v núdzovom stave uznesením vlády?

ARGUMENTY V PROSPECH PROTIPRÁVNOSTI UZNESENIA VLÁDY

Základný argument v prospech protiprávnosti, je, že uznesenie vlády nie je všeobecne záväzný právny predpis podľa § 1 ods. 1 zákona č. 400/2015 Z. z., o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov na rozdiel napr. od nariadenia vlády. Nejde teda o normatívny právny akt, ktorým by bolo možné ukladať práva a povinnosti neurčitému počtu adresátov určitého okruhu.

Uznesenie vlády je interným normatívnym aktom, ktorý nie je všeobecne záväzný, ale je záväzný v zásade len pre adresátov vo vnútri štátnej správy.

Podľa čl. 118 Ústavy SR:

(1) Vláda je schopná uznášať sa, ak je prítomná nadpolovičná väčšina jej členov.

(2) Na prijatie uznesenia vlády je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých členov vlády.

Podľa § 1aa zákona č. 575/2001 Z. z., o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy vláda rozhoduje spravidla formou uznesenia vlády; uznesenie vlády nepodlieha preskúmaniu súdom.

Podľa Ústavného súdu SR uznesenie vlády je vo všeobecnosti len interným aktom riadenia, adresovaným členom vlády (a ostatným ústredným orgánom štátnej správy), prípadne im podriadeným orgánom štátnej správy (uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 22. 11. 2012, sp. zn. II. ÚS 514/2012). V inom rozhodnutí Ústavný súd uviedol, že uznesenie vlády sa neuverejňuje podľa zákona č. 1/1993 Z. z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky, preto nemá povahu všeobecne záväzného právneho predpisu. Uznesenie vlády je interným normatívnym pokynom, ktorým nemožno rozširovať právomoc štátneho orgánu nad rámec kompetencií určených ústavou (uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 13. 5. 1997, sp. zn. II. ÚS 30/97).

Podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy SR: Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.

Podľa čl. 13 ods. 1 Ústavy SR možno povinnosti ukladať:

  1. a) zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd,
  2. b) medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 4, ktorá priamo zakladá práva a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, alebo
  3. c) nariadením vlády podľa čl. 120 ods. 2.

A contrario teda nemožno povinnosti ukladať uznesením vlády, ale ani akýmkoľvek nariadením vlády podľa čl. 120 ods. 1 Ústavy SR, ale len nariadením vlády podľa čl. 120 ods. 2 Ústavy SR, teda aproximačným vládnym nariadením na vykonanie medzinárodných zmlúv podľa čl. 7 ods. 2 a v minulosti aj na vykonanie Európskej dohody o pridružení uzatvorenej medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na strane jednej a Slovenskou republikou na strane druhej. Tento článok je vyjadrením tzv. výhrady zákona.

Podľa čl. 13 ods. 2: Medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom.

ARGUMENTY V NEPROSPECH PROTIPRÁVNOSTI UZNESENIA VLÁDY

Podľa čl. 5 ods. 1 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z., o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu, môže núdzový stav vyhlásiť len vláda (…). Podľa čl. 5 ods. 3 možno v čase núdzového stavu v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, a to najviac v rozsahu uvedenom v tomto ustanovení. Ústavný zákon výslovne nehovorí o tom, akou formou má byť vyhlásený núdzový stav, ani akou formou majú byť v núdzovom stave obmedzené základné práva a slobody.

Výslovne ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. nehovorí ani to, že má o obmedzovaní základných práv a slobôd rozhodovať práve vláda, keďže ale núdzový stav vyhlasuje vláda, možno systematickým výkladom vyvodiť, že o tom má rozhodovať taktiež vláda. Zároveň táto kompetencia podľa iných právnych predpisov neprináleží výslovne inému orgánu. Naopak, podľa § 4 ods. 1 zákona č. 387/2002 Z. z., o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu, vláda prijíma opatrenia na predchádzanie krízovým situáciám a na ich riešenie, pričom podľa § 2 písm. a) tohto zákona sa za krízovú situáciu považuje obdobie, počas ktorého je bezprostredne ohrozená alebo narušená bezpečnosť štátu a ústavné orgány môžu po splnení podmienok ustanovených v ústavnom zákone alebo osobitnom zákone na jej riešenie vyhlásiť výnimočný stav, núdzový stav alebo mimoriadnu situáciu. Dalo by sa to považovať za generálne ustanovenie, ktoré splnomocňuje práve vládu prijímať opatrenia v krízových situáciách, a teda aj v núdzovom stave.

Ako už bolo uvedené vyššie, ak má o obmedzovaní základných práv a slobôd v núdzovom stave právomoc rozhodovať vláda, nemôže tak činiť zákonom, ale len uznesením alebo nariadením vlády.

Podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy SR môžu štátne orgány konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Právnym základom konania vlády ako štátneho orgánu v núdzovom stave je práve ústavný zákon č. 227/2002 Z. z., preto sa nezdá, že by vláda nekonala na základe zákona, ak koná v súlade s týmto ústavným zákonom.

Podľa čl. 13 ods. 1 písm. a) Ústavy SR platí, že povinnosti možno ukladať aj na základe zákona. To umožňuje preto aj výklad uloženia napr. zákazu zhromažďovania sa aktom vlády na základe ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. a zároveň vylučuje výklad, že by povinnosti museli byť ukladané výhradne zákonom.

Ústavný súd SR vo svojom náleze Ústavného súdu SR zo dňa 10. 12. 2014, sp. zn. PL. ÚS 10/2013 k ustanoveniu čl. 13 ods. 1 písm. a) uviedol: „Podľa čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy povinnosti je možné ukladať zákonom alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd. Dominantnou črtou v tomto ustanovení je výhrada zákona vzhľadom na ukladanie povinností. Avšak výhrada zákona predstavuje len základ pre stanovenie povinností. Z uvedeného vyplýva, že samotnú povinnosť možno uložiť uznaným prameňom práva – jednak zákonom alebo tak môže urobiť na základe výslovného zákonného splnomocnenia aj podzákonný právny predpis (vykonávací právny predpis), ktorý sa bude pohybovať v medziach tohto splnomocnenia. Inak povedané, povinnosti môžu byť ukladané v podzákonných predpisoch, ale nie na základe podzákonných predpisov. Na účely ochrany základných práv a slobôd je nevyhnutné ústavnú úpravu v čl. 13 ods. 1 písm. a) interpretovať veľmi striktne ako ústavnú normu, ktorá dovoľuje uložiť povinnosti v podzákonnom právnom predpise výhradne et intra legem s tým, že predpokladom využitia tejto ústavnej normy je splnenie formálnej podmienky (zmocnenie výslovne uvedené v zákone) spolu so splnením podmienky náležitej kvality uvedeného zmocnenia, ktorá sa dosiahne vtedy, ak zmocnenie jednoznačne vymedzí hranice, v ktorých je podzákonná úprava prípustná.“  Podľa uvedeného právneho názoru by postačovalo, ak by základ stanovenia povinnosti, resp. obmedzenie práva bol daný v zákone, resp. v ústavnom zákone a konkrétna povinnosť, resp. zákaz by boli uložené podzákonným právnym predpisom, ktorým môže byť aj uznesenie vlády. Dôležitými podmienkami v tomto prípade sú, že tieto povinnosti možno uložiť len v medziach zákona a pri zachovaní základných práv a slobôd, a teda nemôže dôjsť k ich vyprázdneniu.

Podľa čl. 13 ods. 2 Ústavy SR možno medze základných práv a slobôd upraviť len zákonom. To však nevylučuje výklad, že tieto medze sú v čase núdzového stavu upravené práve v čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z.

Podľa čl. 13 ods. 4: Pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ. Ide o požiadavku primeranosti, dodržaniu ktorej a priori nebráni obmedzenie základných práv uznesením vlády na základe ústavného zákona.

Ustanovenie čl. 5 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. bolo v SR aplikované doposiaľ 7x, v súvislosti s pandémiou Covid-19 (uznesenia uverejnené v Zb. Z. pod č. 386/2020, 315/2020, 306/2020, 298/2020, 290/2020, 284/2020 a 84/2020) a predtým 1x v súvislosti so štrajkom zdravotníkov v roku 2011 (uznesenie uverejnené v Zb. z. pod č. 421/2011 Z. z.). Vo všetkých prípadoch išlo len a práve o uznesenia vlády.

Doposiaľ rozhodoval o súlade uznesenia vlády vydaného v súvislosti s núdzovým stavom Ústavný súd 1x, a to v náleze zo dňa 14. 10. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 22/2020, v ktorom rozhodol, že uznesenie vlády SR č. 587 z 30. 9. 2020 o vyhlásení núdzového stavu, je v súlade s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 Ústavy SR a čl. 1 ods. 1 až 4 a čl. 5 ods. 1 až 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. Išlo o konanie podľa čl. 129 ods. 6 Ústavy SR a podľa § 189 a nasl. zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde SR. Navrhovateľom bol generálny prokurátor SR a skupina poslancov NR SR. Žiaden z navrhovateľov priamo nenapadol formu, akou bol núdzový stav vyhlásený, t. j. uznesením vlády. Je nutné ale aj uviesť, že daným uznesením bol len vyhlásený núdzový stav a neboli zároveň obmedzené žiadne práva a slobody podľa čl. 5 ods. 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. Na druhej strane ale Ústavný súd explicitne povedal, že dané uznesenie je v súlade s ústavou a ústavným zákonom.

Ďalej Ústavný súd výslovne uvádza: Z čl. 5 ods. 3 a čl. 11 ods. 1 ústavného zákona o bezpečnosti štátu teda vyplýva, že vláda môže počas núdzového stavu obmedziť základné práva tak, ako to bolo na základe uznesenia č. 114/2020, ale nie je povinná tak urobiť (bod 60.) Tým explicitne uznáva právomoc vlády obmedziť základné práva v núdzovom stave a taktiež urobiť tak práve uznesením. Obdobne ďalej: Ako už bolo uvedené, na základe núdzového stavu možno fakultatívne uznesením vlády priamo obmedziť základné práva alebo uložiť povinnosti. (bod 62.) Napokon uzatvára: Vláda tiež splnila formálne podmienky na vyhlásenie núdzového stavu (legalita). Generálny prokurátor a skupina poslancov neposkytli také argumenty, ktoré by ústavnému súdu (pri viazanosti rozsahom a dôvodmi ich návrhu podľa § 45 zákona o ústavnom súde) umožnili konštatovať zjavnú excesívnosť núdzového stavu či možnosť jeho zneužitia.Možno dodať, že ústavný súd ich ani inak nezaznamenal. Z uvedeného vyplýva, že vláda vyhlásením núdzového stavu neporušila označené články ústavy a ústavného zákona o bezpečnosti štátu, a preto je napadnuté uznesenie vlády v súlade s ústavou a ústavným zákonom o bezpečnosti štátu. (bod 72.) Ústavný súd tak aproboval vyhlasovanie núdzového stavu a obmedzovanie základných práva a slobôd v núdzovom stave formou uznesenia vlády.

Núdzový stav sa vyhlasuje a k obmedzeniu základných práv a slobôd v núdzovom stave dochádza uznesením vlády aj v susednej Českej republike. Základná úprava je obsiahnutá, obdobne ako v SR, v čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb. o bezpečnosti České republiky. Na rozdiel od SR je v ČR k danej úprave vykonávací právny predpis, ktorým je zákon č. 240/2000 Sb., o krízovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon). V § 5 je presne uvedené, ktoré práva a slobody môže vláda obmedziť v núdzovom stave. Na rozdiel od SR je táto kompetencia explicitne zverená vláda a nie je uvedená priamo v ústavnom zákone, ale zákone, na ktorý ústavný zákon odkazuje (čl. 6 ods. 1).

Na rozdiel od SR sa v ČR Ústavní soud zaoberal povahou uznesení vlády, na základe ktorých dochádza k vyhláseniu núdzového stavu a predovšetkým k obmedzovaniu základných práv a slobôd, niekoľkokrát. K téme zákonnosti a ústavnosti protiepidemiologických opatrení v ČR „v prvej vlne“ odporúčam kapitolu doc. Jana Wintra. V tomto momente je dôležité zdôrazniť ďalší podstatný rozdiel medzi právnou úpravou v SR a ČR – v ČR nie je explicitne upravená právomoc Ústavného súdu preskúmavať uznesenie vlády o vyhlásení núdzového stavu. V SR táto právomoc explicitne upravená je, a to v čl. 129 ods. 6 Ústavy SR v spojení s § 189 a nasl. zákona č. 314/2018 Z. z., o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov, podľa ktorých sa priamo predpokladá právomoc Ústavného súdu ŠR preskúmavať nielen rozhodnutí o vyhlásení núdzového stavu (§ 190 písm. c)), ale aj rozhodnutia na neho nadväzujúceho (§ 190 písm. d)). V ČR nie je možné tieto rozhodnutie preskúmavať nielen v režime ústavného, ale ani správneho súdnictva.

Za pozornosť stojí usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20. Za mienku stoja predovšetkým tieto body:

  1. V uvedených souvislostech je nutné zdůraznit, že vláda v režimu krizového zákona vystupuje a jedná jako orgán krizového řízení (viz § 4 a násl. krizového zákona), což znamená, že je jako orgán veřejné správy oprávněna vydávat rozhodnutí o krizových opatřeních podle § 6 krizového zákona pouze v případě krizové situace. Nelze proto dospět k závěru, že by vláda měla (či musela) vydávat realizační krizová opatření formou nařízení na základě generálního zmocnění v čl. 78 Ústavy v postavení vrcholného orgánu výkonné moci (srov. odlišný názor Vaníček, J., Vodehnal, O. Krizový zákon. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017, s. 53, § 5).
  2. Podle § 8 krizového zákona, ve znění zákona č. 323/2016 Sb., má krizové opatření podle § 6 odst. 1 formu rozhodnutí. Napadené rozhodnutí (usnesení) vlády o přijetí krizového opatření tedy formálně není právním předpisem – nařízením vlády ve smyslu čl. 78 Ústavy (shodně viz Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 736-752, bod 19). Klasifikaci pramenů práva je (jak je uvedeno výše) v první řadě třeba odvinout od obsahu právní normy. Je-li obsahový komponent právní normy obsažen v pramenu, na který norma zmocňovací odkazuje, je nutné i tento pramen považovat za formu práva (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 24/99 týkající se právní povahy rozhodnutí vlády podle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů).
  3. Napadené usnesení o přijetí krizového opatření má právněnormativní obsah, který je vymezen obecným předmětem i třídou subjektů (viz bod 40). To znamená, že byť není napadený akt nařízením ve smyslu čl. 78 Ústavy, má povahu obecného normativního právního aktu. Na základě uvedeného závěru o obecnosti předmětu i adresátů předmětného usnesení proto Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené krizové opatření vlády má materiálně povahu jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy nebo ustanovení § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

Z uvedeného možno nájsť paralely v slovenskom práve v nasledujúcom. Aj podľa slovenského zákona vystupuje vláda ako orgán krízového riadenia (§ 4 ods. 1 zákona č. 387/2002 Z. z., o riadení štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu), pričom podľa tohto zákona prijíma „opatrenia“. Podľa § 190 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde SR rozhoduje Ústavný súd o súlade „rozhodnutí“ o vyhlásení núdzového stavu a rozhodnutí na nich nadväzujúcich bež špecifikácie ich formy, obdobne ako je uvedené v náleze Ústavního soudu ČR. Obdobne ako v ČR by teda vláda SR nemala (či nemusela) vydávať krízové opatrenia formou nariadení vlády. Obdobne ako v ČR by mohlo mať uznesenie vlády o vyhlásení núdzového stavu a/alebo obmedzení základných práv a slobôd povahu všeobecného normatívneho právneho predpisu navzdory tomu, že ide o „uznesenie vlády“.

Ústavní soud ČR tak vyvodil záver, že usnesení vlády o vyhlásení núdzového stavu a obmedzení základných práv a slobôd sú podzákonnými právnymi predpismi sui generis. Taktiež dovodil, že ustanovenie čl. 6 ústavního zákona je lex specialis voči ustanoveniam Listiny o výhrade zákona, preto možno niektoré základné práva slobody obmedziť na jeho základe. Ústavní soud ČR tak odvodil aj v usnesení Ústavního soudu ČR zo dňa 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20: „Oprávnění stanovit povinnosti a omezení základních práv a svobod rozhodnutím vlády podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky je zvláštní úpravou vůči čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Již zmíněný čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky nicméně umožňuje, aby zákon vymezil pouze základní práva a svobody, do nichž může být zasaženo povinnostmi stanovenými rozhodnutím vlády, a vládě tak ponechal uvážení, jaké konkrétní povinnosti a v jakém rozsahu stanoví. V tomto případě tedy ústavní zákon připouští, aby byl základ určité povinnosti vymezen nikoliv v zákoně, ale teprve v rozhodnutí vlády, aniž by tím omezoval možnost stanovit zákonem meze tohoto oprávnění vlády (jak činí § 6 krizového zákona v jednotlivých pododstavcích, kde specifikuje možné typy krizových opatření). Obdobně lze nahlížet i na vztah uvedeného oprávnění k čl. 4 odst. 2 Listiny, podle něhož meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Rozsah tohoto oprávnění brání tomu, aby byla rozhodnutí vlády podle § 5 a § 6 krizového zákona nejen formálně, ale i materiálně považována za nařízení vlády podle čl. 78 Ústavy, která mohou být vydávána výlučně k provedení zákona a v jeho mezích“ (bod 24). 

V slovenských podmienkach obdobne k vnímaniu ústavného zákona upravujúceho núdzový stav ako lex specialis k ústave uvádza Ján Drgonec: ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. je lex specialis, doplnok k Ústave SR a právne účinky Ústavy SR obmedzuje iba v rozsahu a za podmienok výslovne určených v tomto ústavnom zákone.“ A následne: Ústavný zákon č. 227/2002 Z. z. je lex specialis voči Ústave SR v rozsahu základných práv a slobôd, ktoré dovoľuje obmedziť. V tomto rozsahu na obdobie trvania núdzového stavu nahrádza ústavu ako prameň práva a stáva sa dominantným voči ústave. Každé zo základných práv, ktoré sa uvádzajú v taxatívnom výpočte čl. 5 ods. 3 možno obmedziť.(…) Stav ochrany základných práv a slobôd v režime úpravy lex specialis sa týka iba základných práv a slobôd uvedených v čl. 5 ods. 3. Základné právo alebo sloboda, ktoré nie je uvedené v taxatívnom výpočte  v čl. 5 ods. 3, nemožno obmedziť ani počas núdzového stavu.“

V odlišných stanoviskách k  usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20 sudca Sládeček a Filip zastávajú iný názor ohľadom právnej povahy krízových opatrení vlády, a síce že navzdory ich forme majú materiálne právne silu zákona, hoci zákonom nie sú, a teda nie podzákonných predpisov. Uvedené nazeranie by vyriešilo problém s výhradou zákona a v ČR do danej chvíle problém nepreskúmateľnosti daných opatrení vlády. Avšak priznať vláde takúto právomoc výkladom je nebezpečné, pretože sa tak vláde zveruje do rúk ešte oveľa väčšia moc než má v prípade vydávania uznesení vo forme podzákonných právnych predpisov. Uvedené očividne vo svojom uznesení JUDr. Branislav Harabin nezohľadnil.

Keď sa vrátime k SR a k článku Jána Drgonca, uvažuje v ňom ohľadom právnej povahy rozhodnutia o vyhlásení núdzového stavu ešte inak, a to ako o individuálnom právnom akte adresovanom väčšiemu počtu subjektov práva a nie o normatívnom právnom akte: Z toho možno vyvodiť, že rozhodnutie vlády SR o vyhlásení výnimočného stavu, ako aj rozhodnutie vlády SR o skončení núdzového stavu predstavuje individuálny právny akt adresovaný väčšiemu počtu subjektov práva, ktorý sa z praktických príčin uverejňuje v Zbierke zákonov SR kvôli tomu, aby sa obsah tohto individuálneho právneho aktu stal dostupným širokej verejnosti. Zaradenie rozhodnutia o núdzovom stave medzi normatívne právne akty nemožno vyvodiť pomocou úvahy, že toto rozhodnutie podlieha preskúmaniu Ústavným súdom SR v konaní vykazujúcom znaky abstraktnej ochrany ústavnosti, v rámci ktorej ústavný súd nepreskúmava súlad individuálnych právnych aktov s ústavou. Konanie o súlade rozhodnutí súvisiacich s núdzovým stavom s ústavou alebo s ústavným zákonom predstavuje osobitný typ konania, ktorého podstatu a povahu predurčuje ústavná výnimočnosť núdzového stavu.“ Podľa tohto popisu by ale šlo skôr o hybridný právny akt, keďže je individuálny, ale určený väčšiemu počtu subjektov. Ak ale v súvislosti s núdzovým stavom dochádza aj k obmedzeniu základných práv a slobôd, zdá sa skôr, že daný akt má predsa len povahu normatívneho právneho aktu.

PREDBEŽNÝ ZÁVER

Problém právnej povahy rozhodnutí vlády o vyhlásení núdzového stavu a/alebo obmedzení základných práv a slobôd v núdzovom stave, nie je jednoduchý. Z vyššie uvedeného sa ponúka riešenie, že ide o podzákonné právne predpisy sui generis. Uvažovať možno aj o tom, že je čl. 5 ods. 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z. z. je lex specialis voči ustanoveniu č. 13 ods. 1 a 2 Ústavy SR o výhrade zákona, a teda že povinnosti možno uložiť priamo na základe tohto ústavného zákona aktom vlády. Domnievam sa, že základným cieľom ujasnenia problému právnej povahy rozhodnutí vlády o núdzovom stave by malo byť zabránenie tomu, aby vláda svoje oprávnenie zneužívala či rozhodovala svojvoľne, aby nedochádzalo k neprimeraným zásahom do základných práv a slobôd, aby boli tieto rozhodnutia súdne preskúmateľné a aby bola čo najviac zabezpečené právna istota. Keď sa na to pozrieme v tomto svetle, nie je relevantné, či tak vláda činí uznesením alebo nariadením vlády. Trvať na jednom alebo druhom by sa dalo dokonca považovať za prehnaný samoúčelný formalizmus, a to predovšetkým z toho dôvodu, že sa nájdu mnohé relevantné argumenty svedčiace v prospech rozhodovania vlády formou uznesenia, ako bolo uvedené vyššie. Nie nepodstatná je aj paralela s Českou republikou, kde sa tiež rozhoduje usneseními vlády. Opomenúť nemožno ani doposiaľ jediný nález slovenského Ústavného súdu o posudzovaní ústavnosti vyhlásenia núdzového stavu, v ktorom Ústavný súd rozhodol, že práve vyhlásenie núdzového stavu uznesením vlády je v súlade s ústavou a ústavným zákonom (sp. zn. Pl. ÚS 22/2020). To najdôležitejšie je, že sú rozhodnutia vlády o vyhlásení núdzového stavu a/alebo obmedzení základných práv a slobôd v núdzovom stave preskúmateľné Ústavným súdom podľa čl. 129 ods. 6 Ústavy. Otvorená zostáva otázka spôsobu individuálnej ochrany základných práv a slobôd obmedzených v núdzovom stave, ktorá taktiež súvisí s tým, že je rozhodnutie vlády o obmedzení základných práv a slobôd v núdzovom stave normatívny akt (ktorý môže mať podobu podzákonného predpisu), alebo individuálny akt sui generis, resp. hybridný akt a či možno výkon obmedzenia základného práva  na základe ústavného zákona a uznesenia vlády voči konkrétnej osobe chápať ako iný zásah.

Tak či onak, hlavná správa tohto blogu je, že riešenie problému právnej povahy rozhodnutí vlády v núdzovom stave nie je zďaleka tak jednoznačné, ako uviedol „bez najmenších pochybností“ JUDr. Branislav Harabin. Práve v súčasnosti, kedy počty nakazených, hospitalizovaných a úmrtí na Covid-19 takmer každý deň prekonávajú smutné rekordy, by mal byť výklad a aplikácia práva o to opatrnejší, mal by zvažovať aj spoločenské dôsledky a nemal by byť formalistický.

Vďaka za prečítanie a za prípadné slušné komentáre do konštruktívnej diskusie.

Teraz najčítanejšie