Z pohľadu ombudsmanky sú viaceré opatrenia pri zatváraní škôl diskriminačné. Zlyhali sme najmä po celoplošnom testovaní. Máme už celú analýzu verejnej ochrankyne práv.
„Mimoriadne prerušenie vyučovania už nadobúda trvalý charakter, čo je v rozpore s myšlienkou dočasného obmedzovania základných práv počas pandémie,“ napísala verejná ochrankyňa práv v analýze vo veci mimoriadneho prerušenia vyučovania v školách na Slovensku. Analýzu pripravila ombudsmanka koncom uplynulého roka a reagovala ňou na podnet Iniciatívy Dajme deťom hlas a niekoľko ďalších podnetov.
V podnete iniciatíva žiadala verejnú ochrankyňu práv o stanovisko, či dlhodobé prerušenie prezenčnej výučby (od 12.10. stredné školy, od 26. 10. aj 2. st. základných škôl) je ešte proporčné a primerané opatrenie a nedochádza k porušovaniu Ústavou SR garantovaného práva na vzdelávanie. Rovnako žiadala preveriť, či vyučovanie v malých skupinách len pre vybranú skupinu detí nie je diskriminačné. Hoci cieľom tohto opatrenia je zabezpečiť prístup ku vzdelávaniu deťom zo sociálne znevýhodneného prostredia, nezohľadňuje skutočnosť, že bez online vzdelávania sú aj ďalšie deti, najmä z chudobných a mnohopočetných rodín.
Iniciatíva žiadala tiež preveriť, či je možné podmieniť návrat do škôl testovaním žiakov a ich zákonných zástupcov, a to aj vzhľadom na to, že ide o finančne, logisticky a odborne náročný výkon, ktorý prenáša štát na plecia škôl a zriaďovateľov.
Po lockdowne školy musia dostať prednosť
Epidemiologická situácia na Slovensku sa od termínu, ku ktorému ombudsmanka analýzu pripravila, zhoršila a okrem stredoškolákov a žiakov druhého stupňa v novom roku zostávajú zatvorené aj škôlky a základné školy pre deti na prvom stupni.
Zistenia verejnej ochrankyne práv či dopad dlhotrvajúcich opatrení na deti a mladých ľudí sú už natoľko závažné, že ak si chcú lídri a odborníci udržať „tvár“ a dôveru v očiach budúcej generácie, po lockdown-e by mali byť školy to prvé, čo sa otvorí a bez podmienok. A je nutné zabezpečiť nielen to, že školy tentoraz nič nepredbehne, ale aj to, že ich prípadné ďalšie uzavretie bude prijaté len ako posledná možnosť a prezenčnú výučbu budeme chrániť podobne ako nemocnice či kritickú infraštruktúru.
Analýzu vo veci mimoriadneho prerušenia prezenčnej výučby zaslala verejná ochrankyňa práv pred Vianocami prezidentke, ministerstvu školstva a členom Ústredného krízového štábu. Spýtali sme sa preto, aké kroky plánujú podniknúť, aby nedochádzalo k porušovaniu ústavného práva na vzdelávanie a školy tentoraz po zlepšení epidemiologickej situácie nič v otváraní nepredbehlo.
Ministerstvo školstva reagovalo, že analýzu stále vyhodnocuje. No rezort chce vrátiť deti do škôl čím skôr. Podľa predbežného plánu by sa deti na 1. stupni základných škôl mali vrátiť do lavíc 18.1. po testovaní pedagógov a zákonných zástupcov detí, a starší žiaci 25.1., pričom testovať by sa mali i žiaci a žiačky. Práve testovaniu detí a zákonných zástupcov sa venuje aj značná časť analýzy verejnej ochrankyne práv. Plán rezortu školstva a metodické usmernenia pre školy zatiaľ jej závery nereflektujú.
Prezidentka Zuzana Čaputová podľa svojho hovorcu Martina Strižinca „rozumie vážnym výhradám ombudsmanky v predmetnej analýze“ a „pozitívne vníma snahu ministra školstva otvoriť školy čo najskôr, ako to umožní situácia, a to podľa zverejneného plánu.“ Dianie okolo avizovaného návratu detí do škôl chce prezidentka „pozorne sledovať“ a podporovať „prijímanie reformných a iných opatrení tak, aby sa aj kompenzovali straty zo vzdelávania, ktoré deti počas krízy utrpeli.“
Hlavný hygienik ako jeden z kľúčových členov Ústredného krízového štábu zhodnotil prostredníctvom odboru komunikácie Úradu verejného zdravotníctva zistenia verejnej ochrankyne práv ako „zaujímavý príspevok do verejnej diskusie na tému opatrení v školstve.“ Zopakoval tiež, že „podľa mnohých výskumov predstavujú otvorené školy veľké epidemiologické riziko.“ Na doplňujúcu otázku, ktoré výskumy považuje pre toto tvrdenie Úrad verejného zdravotníctva za relevantné, už odpoveď neprišla. V prípade otázok, prečo školy zostali plošne na celom Slovensku zatvorené po celoplošnom testovaní, na čo osobitne upozorňuje v analýze ombudsmanka a či pri vyhláškach, najmä tých, ktoré sa týkajú testovania na školách, zohľadní ÚVZ SR zistenia ombudsmanky, rovnako úrad nereagoval. Odkázal na inštitúcie zodpovedné za školstvo.
Čo zistila verejná ochrankyňa práv v analýze:
Zlyhali sme pri otváraní škôl po plošnom testovaní
Ombudsmanka v analýze pripomína rozhodnutie Ústavného súdu z 22.10.2014, podľa ktorého „všetky zásahy smerujúce k obmedzeniu prístupu ku vzdelávaniu vyvolávajú ústavné pochybnosti a vyžadujú starostlivé posúdenie“ a treba skúmať prísne nielen ich zákonnosť, ale podrobiť ich i testom proporcionality, vhodnosti či nevyhnutnosti. Ombudsmanka to urobila a opatrenia, ktoré zavreli naše školy, týmito testami vo veľkej miere neprešli.
Mimoriadne prerušenie prezenčnej výučby na školách a testovanie ako podmienka pre jej obnovenie podľa ombudsmanky sledujú legitímny cieľ, ktorým je ochrana zdravia obyvateľov, no „z hľadiska ústavnej akceptovateľnosti zásahov do základných práv nestačí len to, či je opatrenie odôvodnené legitímnym cieľom, či je nevyhnutné, ale aj to, či cena, ktorú musíme „zaplatiť“ nie je neprimeraná tomu, čo opatrením získame“.
Samotné zatvorenie stredných škôl 11.10. bolo síce podľa ombudsmanky „konzervatívnym prístupom“, no vzhľadom na rastúce čísla pozitívnych prípadov ešte spĺňa podmienku nevyhnutnosti v danej chvíli. No podmienku nevyhnutnosti prestalo spĺňať po celoplošnom testovaní. Rovnako ako ďalšie opatrenia ministerstva, ktoré udržali zatvorené školy nielen pre stredoškolákov, ale aj pre väčšinu žiakov 2.stupňa základných škôl.
Plošným testovaním sme podľa verejnej ochrankyne práv získali „cenné množstvo relevantných informácií o šírení ochorenia covid-19 na území Slovenskej republiky,“ no nevyužili sme ich na adresné opatrenia, naopak, v prípade škôl sme zotrvali pri celoslovenskom prerušení výučby, pričom v opatreniach nie je zdôvodnené prečo.
„V predmetnej situácii existovali aj iné rozumné alternatívy, ktorými sa mohli dosiahnuť podobné výsledky ako len plošným, celoslovenským mimoriadnym prerušením školskej výučby na druhom stupni základných škôl a na stredných školách. Takouto alternatívou bolo nastaviť škálu opatrení – od preventívnych (vetranie, zníženie počtu vyučovacích hodín, úprava stravovania a pod.) až po mimoriadne prerušenie výučby podľa regionálneho vývoja epidemiologickej situácie.“
Minister nezohľadnil nielen nové informácie vyplývajúce z celoplošného testovania, ale nevyhodnotil ani skutočnosť, „že samotné mimoriadne prerušenie prezenčnej výučby na stredných školách a následne 2. st. základných škôl nebolo nasledované znížením počtu osôb nakazených COVID-19.“ Ombudsmanka pripomína, že opatrenia, ktorými príslušné orgány obmedzujú základné práva, musia reflektovať aktuálnu situáciu a musia byť neustále prehodnocované, aby nenadobudli trvalý charakter.
Rozhodnutia ministra školstva tak boli v rozpore so zákazom diskriminácie a princípom rovnosti pri prístupe ku vzdelávaniu a mohlo dôjsť k porušeniu ústavného práva na vzdelávanie.
To, že sme nekonali, je ešte vážnejšie zlyhanie v kontexte toho, v akej situácii sme dnes, keď hrozí, že deti zostanú doma ďalšie mesiace.
V novom roku sa už do škôl vrátili deti v Belgicku či vo Francúzsku (4.1.). Francúzsko školy zatiaľ vôbec nezatváralo (okrem vianočných prázdnin, počas ktorých boli zatvorené aj lyžiarske strediská a stále platí zákaz nočného vychádzania), Belgicko len v novembri pri najvyšších číslach na dva týždne predĺžilo školákom prázdniny.
V pondelok 11.1. sa mali deti do škôl vrátiť v Írsku, no pred Vianocami sa výraznejšie uvoľnili opatrenia po šesť týždňov trvajúcom lockdowne, čo prispelo k veľkému nárastu v počte pozitívnych prípadov. Pre porovnanie – počas Vianoc bolo v Írsku otvorené takmer všetko okrem škôl a naopak, počas lockdownu bolo všetko zatvorené okrem základných obchodov a základných a stredných škôl a čísla výrazne klesli. Írska ministerka školstva v príhovore povedala, že si uvedomujú význam otvorených škôl, no v tejto krízovej situácii musia prejsť na dištančné vzdelávanie.
Grafy ukazujú, že správne opatrenia počas Vianoc boli kľúčové a krajiny, ktoré ich zaviedli obmedzia dnes školy len minimálne. A tiež, že pre spomalenie šírenia vírusu nie sú najdôležitejšie zatvorené školy.
Žiaci a žiačky platia vysokú cenu
Ombudsmanka posudzovala aj to, či cena na strane straty práva na vzdelávanie je primeraná tomu, čo sme získali pri ochrane zdravia a konštatuje, že zrušením prezenčnej výučby na stredných školách 11.10. je „strata na strane práva na vzdelávanie významnejšia ako zisk na strane verejného záujmu – ochrane verejného zdravia.“ A to najmä z toho dôvodu, že neplatili nijaké výnimky pre žiakov, ktorí nemajú prístup k online vzdelávaniu, aby sa vzdelávali prezenčne (skrátené prezenčné vyučovanie, vyučovanie obdeň či po skupinách, prísnejšie hygienické pravidlá a pod). Ombudsmanka osobitne upozorňuje na študentov zo sociálne znevýhodnených komunít a na to, že 1. ročník strednej školy je ešte súčasťou povinnej školskej dochádzky.
„Prezenčná realizácia povinnej školskej dochádzky má charakter európskeho štandardu“ a plní viacero funkcií – nielen vzdelávanie, ale aj socializáciu dieťaťa, ktoré sa učí fungovať v iných kolektívoch, získava znalosti pre osamostatnenie, učí sa pracovať v skupine, preberať zodpovednosť a regulovať svoje správanie.
Testom proporcionality neprešlo ani opatrenie ministra školstva z 12.11., ktorým sa obnovila výučba len vo vybraných školách (stredné špeciálne školy) či výučba len pre deti zo sociálne znevýhodneného prostredia v skupinách do päť žiakov. Dôvodov je niekoľko, jednak dĺžka prerušenia vyučovania na stredných školách a na druhom stupni základných škôl, ktorá už „nadobúda trvalý charakter“, ale opäť aj to, že celoplošné testovanie ukázalo, že v niektorých okresoch je epidemiologická situácia lepšia a trvanie na zatvorení škôl tu malo len preventívny charakter. A kľúčovým dôvodom je to, že opatrenie neumožnilo prezenčné vzdelávanie v malých skupinách všetkým žiakom, ktorí nemali prístup k dištančnej forme, ale len žiakom zo sociálne znevýhodneného prostredia.
Ombudmanka urobila vlastný prieskum na školách a upozorňuje, že ani v prípade detí zo sociálne znevýhodneného prostredia nie je táto forma prezenčnej výučby dostupná všetkým deťom, a to najmä vzhľadom na personálne a priestorové kapacity škôl. Problém je najmä zvládať aj prezenčnú výučbu v skupinách a aj dištančnú výučbu pre zvyšných žiakov a dochádza k redukcií učiva.
Testovanie je legitímne, ale nie v chystanej podobe
Podmieňovať prezenčnú výučbu žiakov aj negatívnym testom zákonného zástupcu je „šikanózne“ a zmyslom je v tomto prípade skôr snaha otestovať čo najviac osôb. Ak bude návrat žiakov podmienený testovaním zákonných zástupcov, pôjde o porušenie práva na vzdelávanie žiakov a porušenie práva na súkromie zákonných zástupcov. Aktuálny plán ministerstva školstva na návrat detí do škôl v januári 2021 túto podmienku zatiaľ zachováva.
Testovania žiakov na ochorenie COVID-19 pre návrat k prezenčnej výučbe sleduje podľa ombudsmanky legitímny cieľ, ktorým je ochrana zdravia a síce ide o „nepriamy nátlak, no na zákonnom základe.“ Aj v prípade žiakov však testovanie musí spĺňať určité podmienky a zverejnené informácie naznačujú, že ich nemusí byť vždy možné splniť. Ide najmä o dostupnosť testovania pre všetkých a tiež o to, či pre žiakov, ktorí neabsolvujú testy, bude naďalej dostupná kvalitná online výučba.
Prieskum ombudsmanky naznačil, že „je otázne, či sú školy spôsobilé zabezpečiť súčasne prezenčnú výučbu pre otestovaných žiakov a kvalitnú dištančnú výučbu pre zvyšných žiakov.“ Aktuálne metodické pokyny ministerstva školstva dokonca priamo počítajú s tým, že ak sa do škôl vráti aspoň 60% žiakov, zvyšné deti na dištančnom vzdelávaní môžu absolvovať len individuálne konzultácie.
Pokiaľ ide o dostupnosť testovania, náklady naň nemôžu znášať zriaďovatelia. Najmä menšie obce nemusia nájsť na takéto testovanie peniaze. Už pilotný projekt otvárania škôl na základe testovania, ako aj rozhodnutie ministra školstva zo 4.12.2020 (ktoré upravuje tento spôsob spustenia prezenčnej výučby) podľa ombudsmanky naznačujú, že podstatná časť zodpovednosti je prenesená na zriaďovateľov a riaditeľov škôl (zistiť záujem, zabezpečiť testovanie, buď si ho objednať v mobilnom odberovom mieste, alebo sa škola stane mobilným odberovým miestom, čím sa stane dokonca poskytovateľom zdravotnej starostlivosti, pripraviť bezpečné priestory, ktoré posúdi RÚVZ, riešiť vybavenie, personál, byrokraciu od zmlúv po čestné vyhlásenia rodičov atď.).
A ombudsmanka upozorňuje ešte na dva aspekty – tento spôsob návratu do škôl môže ďalej prehĺbiť rozdiely v realizácii práva na vzdelávanie, pretože práve rodičia detí zo sociálne znevýhodneného prostredia prejavujú menší záujem o testovanie. Podmieňovať takto vzdelávanie pri deťoch, ktoré nemajú prístup k online vyučovaniu znamená im de facto odňať právo na vzdelávanie. Dôležité je tiež, aby požiadavka na prípadne opakovanie testovania odrážala reálny vývoj pandemickej situácie v regióne, aby nešlo o premrštené opatrenie.
Verejná ochrankyňa práv uzatvára, že táto cesta obnovenia prezenčnej výučby je teda „skôr iluzórna“ a môže pri nej dôjsť k porušeniu zákazu diskriminácie a princípu rovnosti, ako aj k porušeniu práva žiakov na vzdelávanie.
Aj Iniciatíva Dajme deťom hlas v podnete upozornila, že táto cesta vytvorí rozdielne skupiny žiakov a situáciu skôr komplikuje, ako rieši. „Vláda neurobila ani analýzu nákladov, nevyčlenila financie a nie je zrejmé, prečo majú náklady znášať školy a zriaďovatelia, keď ide o prostriedok na zamedzenie šírenia pandémie, čo je kompetencia vlády.“ Pri počte základných a stredných škôl a cca. 1,5 mil. osôb by mohlo ísť o náklady až 26 mil EUR (škola v pilote uvádza náklady na testovanie 12-tisíc) pri jednom testovaní (resp. 15 mil EUR – pri 5 eur na test a 5 eur príspevok pre školu na realizáciu, ako predpokladá metodický pokyn, avšak nie je zrejmé či príspevok pokryje všetky náklady).
Ombudsmanka sa pozrela i na spôsob, akým sa o opatreniach rozhoduje a konštatuje, že „doslova v priebehu víkendu sa od škôl, zriaďovateľov, aj samotných žiakov a ich zákonných zástupcov vyžaduje prispôsobenie sa novej situácii“. Ani vážnosť pandemickej situácie neospravedlňuje príslušné orgány z rezignácie na dodržiavanie atribútov verejnej moci ako služby občanom, pričom ide najmä o atribúty ako jasné formulovanie opatrení a ich včasná komunikácia, aby sa dotknuté osoby mohli pripraviť.
Práve po „rozhodovaní s úctou a rešpektom voči tým, ktorých sa rozhodnutia týkajú“ volá i jeden z bodov Výzvy Dajme deťom hlas, ktorá vznikla v októbri minulého roka a odvtedy upozorňuje na to, aby bolo vzdelávanie prioritou a ku školám sa nepristupovalo spôsobom, aký sa dnes uplatňuje na Slovensku. Výzvu je ešte možné podpísať.
Ďalšie články k zatvoreným školám a obmedzeniu rozvojových a športových aktivít detí sú dostupné tu.
