Denník N

O verejnom ochrancovi práv, jeho činnosti a vhodnosti posilnenia jeho právomocí

Alebo v čom sa novodobí križiaci i ústavní sudcovia mýlia.

Verejného ochrancu práv Ústava definuje ako nezávislý orgán, ktorý chráni základné práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb v konaní pred orgánmi verejnej správy a ďalšími orgánmi verejnej moci.

Zriadenie verejného ochrancu práv (1. januára 2002) vychádzalo z poznania, že ochrana základných práv a slobôd sa v modernej spoločnosti inštitucionálne zabezpečuje tak systémom súdnej, ako aj mimosúdnej ochrany, pričom ich jednotlivé zložky dokážu paralelne vedľa seba pôsobiť bez vzájomného prekrývania a bez vzájomných kompetenčných konfliktov.

Jedinou priamou ústavnou kompetenciou verejného ochrancu práv je (od 1. apríla 2006) oprávnenie v zmysle čl. 130 ods. 1 písm. g) v spojení s čl. 151a ods. 2 Ústavy podať Ústavnému súdu návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody.

V praxi to znamená, že verejný ochranca práv sa smie obrátiť na Ústavný súd (i) iba vo veci súladu právnych predpisov, a to len (ii) v otázke ohrozenia základných práv alebo slobôd uplatňovaním konkrétneho právneho predpisu.

Ústavný súd vs. verejný ochranca práv

Bezproblémovému výkonu opísanej ústavnej právomoci ombudsmana neprispela hneď na úvod jej zavedenia diskrepancia v texte čl. 130 ods. 1 písm. g) a čl. 151a ods. 2 Ústavy.

Kým čl. 130 ods. 1 písm. g) návrhovú právomoc ombudsmana okliešťuje na „právne predpisy, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody“, tak čl. 151a ods. 2 hovorí o právnom predpise, ktorý „porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe“, t. j. bez nutnosti skúmania jeho uplatňovania (môže ísť aj o obsolétny právny predpis), avšak za podmienky rozporu s konkrétnym právom či slobodou (nestačí potenciálne ohrozenie).

Túto nedôslednosť ústavodarcu sa nepodarilo do dnešných dní napraviť. Prítomnosť dvoch alternatív výkladu konkrétnej právomoci ombudsmana využil pre jej oklieštenie Ústavný súd.

Súčasné znenie čl. 130 ods. 1  písm. g) Macejkovej Ústavný súd v rámci svojej judikatúry v rokoch 2014 až 2018 výkladom zúžil do podoby, kedy ombudsman pri návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov je povinný preukázať, že vedie živý spis, na základe podnetu konkrétnej osoby, kde podnecovateľ poukazuje na konkrétne porušovanie základných práv a slobôd.

Konkrétne vo veci PL. ÚS 5/2014 uviedol, že verejný ochranca práv môže podať návrh, „vždy však v súvislosti so svojou základnou ústavnou právomocou ochraňovať konkrétne, a nie abstraktné práva fyzických a právnických osôb… Ústavný súd trvá na… názore, že… verejný ochranca práv môže namietať neústavnosť len takého zákona, ktorý upravuje základné práva a slobody a ktorého aplikácia pripadá do úvahy vo veci, ktorú preskúmava v konaní o podnete právnickej alebo fyzickej osoby alebo z vlastnej iniciatívy bez podnetu, ale v súvislosti s konkrétnou svojou činnosťou v rámci ústavou zverenej právomoci… v prípade, že verejná ochrankyňa práv nepreukáže svoj vzťah k riešeniu problému v konkrétnej veci, v ktorej podala návrh na vyslovenie nesúladu právnej normy podľa čl. 125 ods. 1 ústavy, ústavný súd ho odmietne … ako podaný zjavne neoprávnenou osobou.“.

Tieto závery ústavný súd potvrdil aj uzneseniami PL. ÚS 40/2014 zo 17. decembra 2014 a PL. ÚS 36/2015 z 10. júna 2015.

V ďalších rozhodnutiach citované nahliadanie na právomoc verejného ochrancu práv Ústavný súd ešte sprísnil (napr. vo veci PL. ÚS 44/2015), keď uviedol, že v konkrétnej veci, o ktorej ombudsman vedie vlastný spis o podnete dotknutej osoby, nemožno považovať podmienku pre podanie návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov za splnenú v prípade, ak „v čase rozhodovania ústavného súdu ide ešte o „živú vec“, t. j. ide o vec, o ktorej príslušný správny orgán ešte právoplatne nerozhodol, resp. ide o vec, ktorá nie je právoplatne ukončená v rámci všeobecného (správneho) súdnictva rozhodujúceho o opravnom prostriedku proti neprávoplatnému rozhodnutiu príslušného správneho orgánu.“

Ústavný súd žiaľ nebol v tom čase disponovaný poňať do svojho metodologického inštrumentária a vniesť do odborného diskurzu na jeho pôde otázku podstaty vzniku a pôsobenia verejného ochrancu práv v ústavnom poriadku.

Ombudsman nie je nadaný exekutívnymi právomocami, právomocami rozhodovať. Nevydáva rozhodnutia o právach a povinnostiach, ani deklaratórne, ani konštitutívne. Žiaden zo záverov verejného ochrancu práv nie je právne vymáhateľný cestou exekúcie alebo núteného výkonu.

O to viac má verejný ochranca práv v slobodnej spoločnosti pre naplnenie svojho poslania právo kričať, a to aj v podobe návrhových oprávnení, napr. vo forme návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov. Nie, nik netvrdí, že ombudsman si má listovať v Zbierke zákonov a podľa chuti torpédovať právne predpisy návrhmi pred Ústavným súdom. Avšak pre uplatnenie návrhovej právomoci musí postačovať preukázanie vedomosti ombudsmana o reálnom ohrození ústavných práv aplikáciou konkrétneho právneho predpisu napr. v činnosti konkrétneho orgánu verejnej moci. Ústavný súd nemôže ombudsmana vykresľovať ako bezzubý orgán verejnej moci.

Je nutné doplniť, že rozhodovacia činnosť Ústavného súdu v novom zložení pod vedením predsedu Fiačana sa od roku 2019 vo vzťahu k návrhovému oprávneniu verejného ochrancu práv zlepšuje a Ústavný súd nelipne na ultra formalistickom výklade návrhového oprávnenia ombudsmana v konaní o súlade právnych predpisov.

Odkaz verejného ochrancu práv

Praktická skúsenosť z posledných rokov s činnosťou verejného ochrancu práv a s uplatňovaním opísanej ústavnej právomoci voči Ústavnému súdu preukazuje, že verejný ochranca práv vstupuje do verejnej diskusie za účelom ochrany princípov právneho štátu a ľudských práv a slobôd, a to bez politickej preferencie.

Ostatné návrhy na začatie konania o súlade právnych predpisov pred Ústavným súdom zo strany ombudsmana sledovali výlučne ochranu ľudských práv a slobôd bez ohľadu na názorovú väčšinu, ktorá daný predpis v zákonodarnom orgáne prijala.

Pri bližšom pohľade na obsah podaní ombudsmana možno zároveň dospieť k záveru, že ombudsman týmito podaniami sledoval cieľ chrániť predovšetkým zraniteľné skupiny ľudí.

Ako príklad: vo veci PL. ÚS 16/2018 išlo o osoby s ťažkým zdravotným postihnutím (nesúlad zákona č. 447/2008 Z. z. o peňažných príspevkoch na kompenzáciu ťažkého zdravotného postihnutia), vo veci PL. ÚS 11/2018 išlo o maloletých a sociálne znevýhodnené osoby vo vzťahu k miestnym daniam, vo veci PL. ÚS 36/2015 išlo o osoby v hmotnej núdzi (nesúlad zákona č. 417/2013 Z. z. o pomoci v hmotnej núdzi), vo veci PL. ÚS 40/2014 išlo o pobyt cudzincov a azylantov a pod.

Opísaná reálna empirická skúsenosť s pôsobením verejného ochrancu práv za ostatné roky neguje pseudoargumenty novodobých križiakov pri ich aktuálnom ťažení proti domnelým dúhovým chúťkam z ich pohľadu neoliberalizmus presadzujúcej verejnej ochrankyne práv.

Ombudsman v čase COVID-u

Okrem mnohých neduhov zakorenených v našej spoločnosti, ktoré pandémia ochorenia COVID-19 zvýraznila, dala nám zároveň lapidárne pocítiť, aké je to byť v čase mieru a slobody tvrdo obmedzovaný na ľudských právach a slobodách verejnou mocou v prospech spoločného cieľa – v prospech ochrany životov a zdravia nás všetkých.

Prostriedky a intenzitu obmedzení, ktoré verejná moc volí pri dosahovaní stanoveného cieľa, musia však byť aj v krízových časoch pod kontrolou. Jednak občianskou (tzn. je potrebné zachovať právo na informácie, slobodu prejavu a pod.) a zároveň inštitucionálnou.

Inštitucionálnu ochranu základných práv a slobôd na ústavnej úrovni zabezpečuje najmä Ústavný súd. V čase vyhláseného núdzového stavu tak činí aj v osobitnom konaní podľa čl. 129 ods. 6 Ústavy, podľa ktorého Ústavný súd rozhoduje o tom, či rozhodnutie o vyhlásení núdzového stavu a na toto rozhodnutie nadväzujúce ďalšie rozhodnutia boli vydané v súlade s Ústavou alebo s ústavným zákonom.

Osobami oprávnenými iniciovať takéto konanie sú najmenej pätina poslancov Národnej rady, prezident, vláda a generálny prokurátor.

Prirodzene sa natíska otázka, v čom je ústavnoprávny háčik, že medzi aktívne legitimovanými subjektmi nie je verejný ochranca práv.

Odpoveďou je poukázanie na čl. 130 ods. 1 Ústavy, ktorý, na rozdiel od generálneho prokurátora, obmedzuje návrhové právomoci ombudsmana pred Ústavným súdom iba na konanie o súlade právnych predpisov.

V čase vyhláseného núdzového stavu orgány verejnej moci prijímajú opatrenia, ktoré zasahujú do základných práv a slobôd občanov. Prirodzeným partnerom pre Ústavný súd v otázke porušenia základných práv a slobôd alebo ústavných princípov v núdzovom stave by mal byť práve verejný ochranca práv z titulu jeho poslania, zamerania jeho právomocí, jeho expertízy a skúseností.

Zároveň sa legitímne pýtame, prečo sa medzi aktívne legitimovanými subjektmi nachádza generálny prokurátor. Prokuratúra v každej vyspelej demokracii západného strihu zabezpečuje výkon trestnej politiky štátu a k ochrane ústavných práv a slobôd má predsa len ďalej než ombudsman.

Náš právny poriadok, bohužiaľ, čo sa prokuratúry týka oplýva socialistickými prežitkami, pričom z generálneho prokurátora robí vzhľadom na jeho právomoci naprieč ústavným poriadkom (napr. v oblasti trestného konania, v oblasti správneho práva a výkonu samosprávy alebo postavenia v konaniach pred Ústavným súdom) právneho Poloboha.

Ak by sme chceli byť ústavnoprávne korektní, tak verejný ochranca práv i generálny prokurátor sú Ústavou (dokonca v jednej hlave) zriadené verejné funkcie. Generálny prokurátor i verejný ochranca práv sú volení Národnou radou. Legitimita oboch verejných funkcionárov z pohľadu oprávnenia dohliadať autonómne na dodržiavanie základných práv a slobôd, napr. návrhovými oprávneniami pred Ústavným súdom, sa tak javí prinajmenšom ako totožná.

(Ne)posilnenie postavenia ombudsmana

Opísané nedostatky, ktoré idú na vrub ochrany základných práv a slobôd dotknutých subjektov, malo vôľu odstrániť pri ostatnej novele Ústavy z konca roka 2020 ministerstvo spravodlivosti, na ktorého pôde vznikala uvedená novela Ústavy v oblasti justície.

Návrh rozširoval aktívnu legitimáciu verejného ochrancu práv v konaniach pred Ústavným súdom jednak vo veciach súladov právnych predpisov, ale aj v ostatných konaniach pred Ústavným súdom. Bližšiu úpravu aktívnej legitimácie verejného ochrancu práv v konaniach pred Ústavným súdom upravoval návrh novely zákona o Ústavnom súde.

Nateraz však návrh nenašiel politickú podporu vo vrcholnom orgáne výkonnej moci, ani v jedinom ústavodarnom a zákonodarnom orgáne.

Teraz najčítanejšie

Tomáš Hubinák

Remeslom právnik činný na poli ústavného práva. V rokoch 2013 až 2020 poradca Ústavného súdu SR, v súčasnosti poradca ministerky spravodlivosti pre ústavné právo.