Denník N

7 programových esejí o Slovensku: štát

Máme parlament, ktorý funguje tak, ako západné parlamenty? Nie, náš parlament sa od nemeckého, francúzskeho či britského odlišuje v niekoľkých kľúčových charakteristikách a nie sú to vôbec pozitívne odlišnosti. Máme tiež výrazne menej centralizovanú exekutívu – ministerstvá si v podstate robia, čo chcú, koordinácia z úradu vlády je minimálna. To všetko na pozadí politického boja, ktorý do značnej miery formuje „reformizmus“ – hľadanie rýchlych marketingových „riešení“ na úkor reálnej práce. O tom a ďalších aspektoch vládnutia hovorí nasledujúci text.

Parlamentná demokracia

Fungovanie slovenského parlamentu sa od väčšiny západných parlamentov odlišuje v dvoch podstatných, úzko prepojených, veciach.

Po prvé, to, čo každému pozornejšiemu pozorovateľovi musí udrieť do očí, je fakt, že slovenský parlament je chŕlič legislatívnych iniciatív. Ako som podrobnejšie opísal už v dávnejšom texte, kým v takom nemeckom parlamente poslanci predložia približne 30 legislatívnych návrhov ročne, v slovenskom to býva vyše 200! V nemeckom, britskom či francúzskom parlamente dokonca poslanci nemôžu len tak predkladať návrhy zákonov, ak si zmyslia, sú na to dosť prísne obmedzenia.

Vo vládnych návrhoch zákonov, približne sto ročne, už nie sme na tom tak zle, je to podobné, ako vo väčšine západoeurópskych parlamentov. Rozdielna je ale štruktúra, obrovská časť tej našej produkcie sú novely, niekedy doslova opravy zle napísaných predošlých legislatívnych iniciatív.

Dokonca aj očakávanie verejnosti je, že parlament sa bude zaoberať pásovou výrobou zákonov a ich noviel. Je to jednak modulované masmédiami, jednak to vychádza z jednoduchej paralely, v ktorej ľudia vidia parlament ako továreň (centrum služieb). A úlohou ľudí v továrni (centre služieb) je dodržiavať dochádzku a niečo viditeľné každý deň vyrobiť či inak vyprodukovať.

Samozrejme, je to doslova scestné, pretože to, čo by sme mali od parlamentu chcieť, je takmer opačné: podľa možností čo najmenej legislatívnych iniciatív. Zákony by mali byť napísané tak, aby vydržali roky, s čo najmenej novelizáciami.

Tomu napomáha aj fakt, že parlament kvalitu svojej práce už spätne nekontroluje. Pritom napríklad jedným z ústredných výborov nemeckého Bundestagu je práve výbor na kontrolu implementácie legislatívy, aj iné západné parlamenty majú podobné mechanizmy, aj keď nie nutne takto centralizované (pozri napr. Statutory Instruments Select Committee v britskom parlamente).

Po druhé, náš parlament v podstate vykonáva dve funkcie: legislatívnu a kontrolnú. Abdikoval na ďalšiu, strategickú. Tá je v západných parlamentoch pomerne výrazná. Tam mávajú silné výbory napríklad pre vedu, infraštruktúru či životné prostredie, ktoré organizujú reálne vypočutia odborníkov, semináre, publikácie. Prípadne priamo kontrolujú dôležité investičné štruktúry (ako je to napríklad v prípade francúzskej CDC). Reálne tak pomáhajú spolutvoriť politiku.

Ani nehovoriac o ďalších podporných inštitúciách vytvorených parlamentom, dobrým príkladom je britský Parliamentary Office of Science and Technology (POST).

(Ako dodávam z vlastnej skúsenosti: bol som už na odbornej konferencii vo francúzskom Senáte či lotyšskom parlamente, nikdy ale nie vo vlastnom, slovenskom parlamente. Keď SAV pred časom organizovala pre poslancov brífing o vede, prišli tam, myslím dvaja alebo traja poslanci.)

Ak chceme z parlamentu spraviť miesto reálnej, zodpovednej práce, bude treba prispôsobiť aj náplň práce poslancov a vytvoriť jednak systém preverovania kvality existujúcej legislatívy, a jednak strategické aktivity.

Podobne, mimochodom, by bolo žiadúce z parlamentu spraviť vyslovene pracovný priestor. Aj bez rušivého vplyvu médií, preto sa do budúcna treba zamyslieť nad tým, že sa v NR SR prijmú obdobné pravidlá pre pohyb novinárov, aké majú v západných parlamentoch. Ideálne by v parlamente nemal byť vôbec priestor na rozhovory a brífingy, tie patria na stranícku pôdu.

A čo volebný systém? Ľudia, ktorí budujú stranu a chcú niečím zaujať, veľmi často začnú hovoriť práve o tak dramatickej zmene, ako zavedenie úplne nového volebného systému (v blízkej minulosti Procházka, Kiska).

Bezpochyby to za diskusiu stojí, len si treba uvedomiť, že nič také, ako ideálny systém, neexistuje. Osobne by som bol za to, aby sme sa zamysleli nad podobným systém prideľovania mandátov, ako vymysleli po konci socializmu Maďari a ktorý zvýhodňuje silnejšie strany. Tie potom o trochu ľahšie  zostavia vládnu koalíciu. Takisto možno nemusí byť na škodu nechať časť poslancov voliť priamo ako zástupcov okrskov (takýto zmiešaný systém v 90. rokoch zaviedli, opäť, napríklad v Maďarsku, tiež v Rusku a inde).

Ale nevidím v tom žiadnu garanciu „lepšej politiky“ a nemyslím si, že v tejto chvíli je to až tak účelná či naliehavá diskusia.

Politická súťaž

Reformy

Základné členenie politických sympatií u nás vytvorilo transformačné obdobie 90. rokov. Šoky z hospodárskych otrasov aj nesplnených sľubov z novembra (budú sa privatizovať len malé podniky, a určite nie energetika či telekomunikácie, zahraničný kapitál sa do krajiny pustí len obmedzene) spôsobili, že na konzervatívne pozície prešla aj veľká časť ľudí pôvodne kritických k reálnemu socializmu, k slovenskej kultúrnej uzavretosti, a podobne. Vytvorilo sa tak najhlbšie a najtrvalejšie rozčlenenie (v angl. politologickej terminológii „cleavage“) domácej politiky: ľudia za „reformy“ a naopak, ľudia tvrdo proti reformnému diskurzu.

Tieto politické aspekty som rozoberal v skoršom texte. Čo nás špecificky zaujíma tu, je svet „reforiem“, teda očakávaní, najmä u časti rozhodujúcich médií, že politici by mali predstavovať niečo radikálne.

V 90. rokoch začali politickej komunikácii do značnej miery dominovať „reformné diskurzy“. A to na pozadí spomínanej transformácie krajiny. Stručne pripomeňme jej hlavné fázy. Začiatkom 90. rokov dominoval názor, že musíme najmä okopírovať kľúčové časti legislatívy krajín kontinentálnej Európy. A potom tu začne pomerne prirodzene fungovať trhové hospodárstvo, ťahané do značnej miery malými a strednými podnikmu.

Hlavným zdrojom inšpirácie bolo Nemecko (jednak pre geografickú blízkosť, jednak tu vtedy bola k tejto krajine aj pomerne výrazná jazyková blízkosť). Odtiaľ sme prebrali základné prvky zákonníka práce, zdravotého poistenia aj mnoho ďalších vecí. Aj preto dnes napríklad máme v slovenčine výraz, ktorý v našom kontexte nedáva zmysel, „verejnoprávne médiá“. V skutočnosti ide o preklad z nemčiny.

Keď sa ani po niekoľkých rokoch nedostavil sľubovaný blahobyt, skôr naopak, rozvinul sa silný diskurz „radikálnych reforiem“, podľa ktorého sme sa mali, naopak, vzdialiť systému zmiešaných hospodárstiev kontinentálnej Európy. Teda zavádzať väčšie výhody pre kapitál a menšie pre pracovnú silu a privatizovať ďalšie časti hospodárstva (veľké podniky, časť dôchodkového systému).

Tým sa údajne nielen rýchlo dostaneme na úroveň ekonomického rozvoja západoeurópskych krajín, ale ich dokonca predbehneme. Z tohto obdobia pochádza bizarný výraz „(pod)tatranský tiger“, neskôr k tomu pribudol „projekt Singapur“ (tiež bizarná konotácia, najmä vzhľadom na to, ako silno v danej krajine hospodársky a spoločenský život riadi vláda, je to ostrý protiklad kapitalizmu propagovaného von Hayekom či Friedmanom).

Neskôr, v tretej fáze, sa reformný diskurz do značnej miery zameral na to, čo ostávalo. Síce sme nedosiahli sľubované rýchlym nastolením trhového hospodárstva, ani radikálnymi reformami rokov 1998-2006, ale to, preto, že sme nereformovali školstvo a vedu.

V tomto akcente sa prejavuje aj to, že časť radikálnych reformátorov skorších rokov spozorovala výhody presunu na pozície euroúradníckeho vizionárstva, vrátane spomínaného akcentu na inovácie a školstvo.

K dlhej histórii reformných diskurzov dve poznámky.  Veľmi často sa v rámci nich operovalo nelogickými vývodmi – od primitívnej argumentácie o väčšej spravodlivosti rovnej dane alebo nepodloženým tvrdeniam o jej stimulácii hospodárskeho rozvoja, až po ekonomické nezmysly, ktorými sa argumentovalo pri vytvoreni tzv. 2. piliera. Po druhé, základné reformátorské nastavenie je až neuveriteľné jednoduché – radikálne zmeniť nejaký kľúčový prvok. S nádejou, že práve to privodí pozivtínu zmenu. Dochádza tak k bizarným situáciám, že niečo, čo sa podáva ako pozitívny posun v určitom období je v ďalšom období už pre zmenu niečo, čo treba zmeniť.

Pozrime si to na príklade školstva, vrátane vysokého. Ak ste chceli byť radikálnym reformátorom v rokoch Dzurindovej vlády, hlásali ste, že univerzity treba financovať podľa jednotného vzorca. Taký sa aj nastavil, kopírujúc vtedajší britský systém. Ak chcete byť reformátorom dnes, hlásate princíp individuálnych zmlúv s univerzitami (tzv. výkonové zmluvy), podľa nemeckého vzoru.

Protichodné logiky však možno stretnúť aj v jednom momente. Dnes ministerstvo školstva hlása potrebu dať základným a stredným školám radikálne väčšiu autonómiu (lebo tá povedie k väčšej zodpovednosti, kreativite, efektivite), vysokým školám ju chce, naopak, radikálne znižovať (lebo ich autonómia znižuje zodpovednosť, kreativitu a efektivitu).

Ak ste chceli byť radikálnym dôchodkovým reformátorom pred dvadsiatmi rokmi, trvali ste na tom, že sporitelia majú hlavne mať na výber z rôznych stratégií. Ak dnes, tak hlavne trváte na tom, aby sa sporiteľom stratégia predvybrala.

Ak ste boli dôchodkovým reformátorom vtedy, hlásali ste, že 2. pilier sa musí zaviesť preto, aby ľudia dostali právo zveľaďovať svoje úspory a že systém sa tak svojou popularitou stane odolný voči vplyvu politikov. Ak dnes, tak naopak chcete 2. pilier chrániť dokonca ústavou.

Veľmi veľká časť reformných nápadov, s ktorými sa u nás operuje, nemá obdobu inde vo svete – od hmotnej zodpovednosti politikov, cez ústavné obmedzenie zdaňovania, až po, dajme tomu, poistenie s malusmi pre obéznych či fajčiarov. (To nefunguje v žiadnom verejnom poistnom systéme, z jasných praktických dôvodov, a v súkromných skôr ako úplne okrajový marketingový nástroj, „ukážte, že ste začali cvičiť alebo prestali fajčiť a my vám dáme nejaký zanedbateľný bonus“). Napriek tomu sa reformné nápady veľmi málo stretávajú s prirodzenou protiotázkou, prečo by to teda malo fungovať práve u nás.

Stranícke programy

Netreba podceňovať reálnu potrebu mnohé veci legislatíve či inštitucionálne meniť. Ani komunikačnú príťažlivosť „reforiem“ či proste príbehov o zázračných zmenách. V politickom boji sľubovať zázraky jednoducho často potrebujete. Dá sa to ale robiť tak, aby sa potom aj skutočne krajina viditeľne posunula vpred.

Prirodzeným politickým krokom po parlamentných voľbách by bolo stranícky program alebo programy viac-menej mechanicky preklopiť do programového vyhlásenia vlády. Už samotné stranícke programy by mali indikovať takéto „červené záväzky“, z ktorých strana viac-menej nie je ochotná zľaviť, alebo len výnimočne, a ostatné, kde je ochotná prispôsobiť sa požiadavkám kolaičných partnerov.

Bizarné je, ak stranícke programy obsahujú veci, ktoré v skutočnosti nie sú koalične sporné, strana naozaj aj obsadí daný rezort, ale na program z väčšej časti zabudne (skúste si napríklad porovnať program SaS pre vzdelávanie a povolebný vývoj).

Riešenie? Len také, že zástupcovia verejnosti, napríklad vo forme osobností, budú od politikov úplne konkrétne vyžadovať, aby na svoje politické programy do pár dní po voľbách nezabudli. Zodpovedná strana by tiež namiesto dlhých textov o „riešeniach“ mala pred voľbami prísť s jasnými záväzkami.

Zastupitelia ľudu

Základnú otázku, kto vlastne, typovo, by mal optimálne zastupovať záujmy voličov v hlavnom zastupiteľskom zbore krajiny, vývoj vyriešil zhruba nasledovne. Tradičná inteligencia či technickí špecialisti sa ukazovali už po novembri 1989 ako pomerne ťažkopádni komunikátori (časť preto, že veľa voličov požadovala skôr zázraky ako racionálnu komunikáciu, ale veľká časť proste preto, že reálne nevedela komunikovať). Navyše, často jednoducho nemali odpovede na otázky vyplývajúce z nového fungovania hospodárstva a spoločnosti.

Aj preto postupne v parlamente začali prevládať buď nevýrazné, stranícky lojálne typy, alebo, naopak, „performeri“, výrazne extrovertné typy vyhľadávajúce konfrontácie či príležitosti na sebaprezentáciu.

Na to, aby krajina začala postupne fungovať racionálnejšie, potrebujeme do parlamentu aspoň sčasti dostať reálne profesijné osobnosti. Zároveň musí ich pôsobenie byť pod vplyvom silných straníckych policy štruktúr, ktoré budú sústavne vzdelávať a najmä reálne pripravovať odborné riešenia.

Štátna správa a samospráva

Kto dozerá na to, ako sa vlastne vládne? Úrad vlády má u nás len minimálne koordinačné funkcie. A to jednak z hľadiska vôbec sledovania napĺňania vládneho programu, jednak z hľadiska politickej koordinácie a podpory.

To som opísal podrobnejšie už v dávnejšom texte, kde som zároveň navrhol vytvornie dvoch podporných ústredných jednotiek.

Koordinačná jednotka úradu vlády:

  • Dozerá na prípravu stratégií jednotlivých rezortov.
  • Monitoruje postupné napľňanie týchto stratégií.
  • Koordinuje medzirezortné aktivity potrebné pre napĺňanie stratégií (pripomienkové konanie a podobne).
  • Poskytuje politickú koordináciu procesov nutných pre napĺňanie stratégie (čiže dáva politickému vedeniu prehľad, ako napreduje vyjednávanie s rôznymi stakeholdermi, prípadne aj ako vyzerá podhubie pre príslušnú legislatívu v parlamente, aj keď toto môže robiť malá politická jednotka fungujúca samostatne).
  • Informuje členov exekutívy o materiáloch, ktoré budú ako vláda schvaľovať.
  • Objednáva externé štúdie, prípadne môže mať aj mandát na to, aby niektoré sama pripravovala.

Úrad hlavného ekonóma vlády:

  • Pripravuje ad hoc prepočty (príkladom môže byť analýza nejakého nečakaného javu a jeho dopadov na spoločnosť či hospodárstvo, alebo prepočty k nejakému návrhu novej politiky)
  • Koordinuje prípravu dopadových štúdií.
  • Koordinuje prípravu a realizáciu rôznych modelov či techník analýz a prepočtov pre jednotlivé rezorty.
  • Slúži ako zásobáreň technického know-how pre analytickú prácu, na ktorú sa môžu obrátiť napríklad jednotlivé ministerstvá.
  • Je stretávacím bodom pre rôzne odborné diskusie.
  • Koordinuje niektoré externé štúdie vytvárané pre potreby vlády.
  • Slúži ako kanál pre prístup k dátam vnútri či mimo krajiny.

Úrad by mohol pôsobiť ako sekcia úradu vlády, ministerstva financií, prípadne ako autonómna medzirezortná inštitúcia.

Nie je to úplne nutné, ale zamyslel by som sa aj nad auditom vládnutia, ktorý by analyzoval:

  • úspešnosť prijatej vládnej legislatívy (ako skoro je nutné legislatívu opravovať)
  • efektivitu jednotlivých činností ministerstiev (do akej miery sa v praxi osvedčili či vôbec využili rôzne konzultačné materiály, ktoré si ministerstvá objednali, ako sa štartujú konzultačné procesy s odborníkmi či stakeholdermi a aký efekt majú, ako efektívne ministerstvá komunikujú so stakeholdermi, atď.)
  • efektivitu vládnych investícií.

Takýto audit by mohol potenciálne výrazne pomôcť ako v politickej komunikácii tak čisto ako podklad pre zlepšenia, ale treba starostlivo zvážiť, či by vôbec boli k dispozícii kvalitné ľudské kapacity (tie by mohli chýbať inde).

Samozrejme, obdobné audity sa dajú robiť pre iné oblasti, napríklad pre efektivitu vnútorných procesov ministerstiev a iných orgánov alebo pre styk občana s úradmi. V minulosti sa rôzne takéto štúdie aj robili, otázka je, do akej miery vôbec boli prínosom. Podrobnejšie sa tejto problematike ešte budeme venovať.

Za úvahu stojí aj možnosť rekodifikácie: niektoré zákony sú pomerne zle napísané a kvalitná rekodifikačná komisia či legislatívna rada vlády by určite vedela priniesť návrhy, ako niektoré prepísať.

Samozrejme, dôležité sú ľudské zdroje. Mal by vzniknúť pomerne silný personálny úrad, ktorý by napríklad pripravoval (centralizovane) testy pre vstup do verejnej správy. Teda by dával akúsi univerzálnu pečiatku, že človek je schopný analyticky myslieť, má slušný všeobecný rozhľad, rozumie otázkam verejnej správy, vie čítať štatistiky. atď.,prípadne ovláda niektoré nuansy vyslovene odborných tém. Testy môžu byť pokojne vo viacerých stupňoch, kočiac relatívne náročnými.

Nie som zástancom rázneho zabetónovania úradníkov sprísnením podmienok pre prepúšťanie (dnes to ide relatívne jednoducho zrušením daného miesta), ani, zatiaľ, iného posilnenia úradníckeho postavenia. Takéto naivné pokusy (ďalšia z hurá reforiem) v minulosti u nás, ale napríklad aj v susednej ČR, neskončili najlepšie.

Buď personálny úrad alebo inštitút pre postgraduálne štúdium verejnej politiky (o ňom hneď) by mali pre úradníkov pripravovať pravidelné školenia, resp. koordinovať školenia od externých providerov.

V minulosti sa už vynorili úvahy o inštitúte pre postgraduálne štúdium verejnej politiky a skutočne by bolo dobré ho mať. Môže ísť o samostatný subjekt, alebo platformu vytvorenú vonkajšími (najmä akademickými) pracoviskami, prípadne niečo medzi tým.

Zaujímavou je otázka možných „superúradníkov“. Teda vytvorenia osobitného režimu pre ľudí s nejakými výnimočnými kvalifikačnými predpokladmi, ktorý by mohli v štátnej službe napríklad postupovať rýchlejšie (ako je to napr. vo Francúzsku pri absolventoch ENA) alebo byť osobitne odmeňovaní. V tejto chvíli pre to neexistuje úplne presvedčivý verejný argument, ale do budúcna treba aj s takouto možnosťou počítať, aj preto, aby sa zamedzilo pomerne svojvoľnému vytváraniu takejto kasty superúradníkov s osobnými platmi, ako to vidíme dnes.

.To, čo vo všeobecnosti treba pri práci s ľuďmi v štátnej správe posilňovať je: etika verejnej služby, komunikačné schopnosti a procesy, schopnosť bohatého koncepčného myslenia podporeného príslušnými vedomosťami.

Nakoniec pár slov k samospráve. Je takmer nevyhnutné, aby sa pripravila jej konsolidácia, a to vo viacerých smeroch. Po prvé, združenie obcí do väčších celkov (oproti západnej Európe máme extrémne fragmentovanú samosprávu s mimoriadne vysokým počtom obcí). Po druhé, potrebujem vytvoriť flexibilnejšie možnosti toho, aby si niektoré samosprávy podľa potreby združili funkcie. Po tretie, v niektorých špecifických prípadoch by si štát mal časť kompetencií zobrať na seba (napr. zriaďovanie niektorých škôl v niektorých kategóriách, kde je to dnes výlučnou právomocou samospráv).

A nakoniec je tu otázka vyšších územných celkov: potrebujeme ich toľko a ako riešiť ich samosprávnosť? Túto otázku nechávam otvorenú.

 

Legislatívne a inštitucionálne nástroje:

  • Audit vládnutia
  • Dve nové centrálne koordinačné jednotky: úrad hlavného ekonóma vlády a centrálna koordinačná jednotka vlády
  • Silný personálny úrad vlády a silný inštitút pre postgraduálne štúdium verejnej politiky
  • Zmena parlamentnej práce: vytvorenie strategických výborov a výboru pre kontrolu implementácie legislatívy.

 

 

Teraz najčítanejšie

Juraj Draxler

Pracoval som ako novinár, akademik, vysokoškolský učiteľ, aj ako minister školstva, vedy, výskumu a športu. Dnes okrem iného vediem Centrum pre verejnú politiku.