Denník N

Otvorené dáta v mestách a krajoch: Bariéry limitujúce zverejňovanie a využívanie dát

Občianske združenie Alvaria organizovalo v období septembra 2020 – marca 2021 workshopy pre samosprávy a kraje pod názvom „Open Data a mestá“ resp. „Open Data v mestách a krajoch“. Počas workshopov a pracovných stretnutí sme zozbierali množstvo cenných podnetov, hlavne zo strany samospráv. Tie nám prezrádzajú aké prekážky vidia zástupcovia samospráv v súvislosti so zverejňovaním otvorených dát na lokálnej úrovni. Z diskusií vyplynuli aj problémy, ktoré vidia samotní používatelia dát, ktoré im bránia využívať dostupné dáta naplno.  Cieľom tohto článku je bariéry jasne pomenovať a prispieť tak k hľadaniu riešení aby sa téma zverejňovania otvorených dát na lokálnej a regionálnej úrovni posunula vpred. 

Kde vidia problémy samosprávy (producenti dát)

Z diskusií zo samospráv vyplynulo, že problémy v súvislosti so zverejňovaním dát vnímajú vo viacerých úrovniach:

  • Dáta
  • Procesy
  • Ľudské zdroje
  • Financie
  • Dodávatelia informačných systémov
  • Spolupráca so štátom
  • Reálna využiteľnosť údajov

Dáta 

Motivácia zverejňovať otvorené dáta klesá, pokiaľ samosprávy nemajú vo svojich systémoch aktuálne, presné a úplné dáta. V súvislosti so stavom dát v úrade nám samosprávy signalizovali nasledujúce problémy:

  • Málo dát v informačných systémoch (ďalej len „IS“)  – na mnohé agendy nemá samospráva IS, dáta sa zbierajú mimo IS (zošity, tabuľky zamestnancov,  a i.)
  • Nízka kvalita dát a problém s „čistotou“ dát– duplicity, neaktuálne dáta, neúplnosť, nepresnosť, nekonzistentnosť  a i.
  • Chýbajúce dátové štandardy a vzorové štruktúry datasetov – V úrade, ale aj zo strany štátu.
  • Duplicitné zverejňovanie – samosprávy negatívne vnímajú, ak sa od nich očakáva zverejňovanie dát ako open data, pokiaľ ich všetky v zmysle zákona publikujú do štátnych registrov a informačných systémov (napr. RPO, Rozpočtový informačný systém, pripravované Registre IS o výstavbe a i.) V takomto prípade, očakávajú aby tieto údaje sprístupňoval štát celoplošne a aby samosprávy neboli zbytočne zaťažované.
  • Nevedomosť aké dáta má samospráva zverejniť ako open data.
  • Obmedzený prístup k dátami pokiaľ sú zhromažďované v IS tretej strany – Niektoré IS neumožňujú hromadné exporty dát, príp. je zmluvne obmedzené ich ďalšie zverejňovanie pod otvorenými licenciami
  • Nejasnosti okolo sprístupňovania osobných údajov v súlade s GDPR – nech sa snaha o otváranie dát neotočí proti samospráve, sú obavy aby sa nezverejnilo niečo, čo sa zverejniť nemá.

Procesy

Open data nie sú integrálnou súčasťou procesov vo vnútri úradov. Vo väčšine samospráv chýba komplexný management dát a procesov.

  • Open data nie je priorita
  • Všeobecne chýba audit procesov a k nim prislúchajúcich údajov a registrov.
  • Nevedomosť o tom, ako vykonať audit dát.
  • Duplicitné procesy pri evidenciách (napr. pri zmluvách, objednávkach, faktúrach)
  • Absencia internej normy, ktorá by jasne definovala štandardy práce s dátami (dátové štruktúry, procesy, povinnosti) a pravidlá, ktorou by sa zamestnanci po nástupe do zamestnania oboznámili a záväzne riadili.
  • Príliš veľa povinností a ich slabá komunikácia: Štatutár malej samosprávy sa o zákone, alebo jeho zmene nemusí dozvedieť a preto ho nedodržiava
  • Nejasnosti okolo elektronickej úradnej tabule, a či vôbec môžu mať zapnutý archív (GDPR)
  • Chýbajúca podpora vedenia, problém so zavádzaním nových vecí na úrade.
  • Zverejňovanie otvorených dát nie je legislatívnou povinnosťou – samosprávy robia len to čo im explicitne ukladá zákon.
Ľudské zdroje

Vo všeobecnosti trpia samosprávy nedostatkom ľudských kapacít a stále narastajúcou agendou. Častokrát nie sú vyčlenené zdroje na kľúčové pozície – dátoví kurátori, analytici, programátori, čo neumožňuje uchopiť zverejňovanie otvorených dát systematicky.

  • Chýbajúce personálne kapacity – Na úseku IT pribúda množstvo povinností (napr. Zákon o kybernetickej bezpečnosti) – počet zamestnancov na IT sa však medziročne významne nemení.
  • Nedostatočné digitálne zručnosti a znalosti v oblasti práce s dátami
  • Neochota zamestnancov využívať zakúpené IS a v nich zhromažďovať dáta. Takýto problém napr. vzniká pokiaľ zamestnanci pracujú s používateľsky nepríjemným systémom.
  • Neochota zamestnancov na úrade vytvárať datasety – Pokiaľ je potrebné vytvárať  a aktualizovať datasety manuálne, motivácia klesá.
  • Na úrade neexistuje dátový kurátor – Chýba preto človek, ktorý by mal prehľad o dátach v úrade, vedel by usmerniť ostatné odbory,  dohliadať na dodržiavanie štandardov a zabezpečovať zverejňovanie po technickej a koordinačnej stránke.
  • V úrade chýbajú odborné kapacity na prípravu, predloženie a implementáciu IT projektov financovaných z eurofondov. (Externí konzultanti si za vypracovanie projektu pýtajú desiatky tisíc eur.)
  • Neochota zavádzať „niečo nové“ – lipnutie na starých overených procesoch
  • Ľudia, ktorí chcú open data, nie sú tí, ktorí ich reálne sprístupňujú (vedenie vs. výkonní ľudia)

Financie 

Zabezpečovať agendy a služby pre občanom v zmysle legislatívy si vyžaduje nemalé finančné prostriedky, a to nielen na úseku IT. Vzhľadom na pandémiu koronavírusu COVID – 19 čelia samosprávy aj rozsiahlemu výpadku príjmov. V súvislosti so zverejňovaním otvorených dát nám samosprávy signalizovali nasledujúce problémy:

  • Nie sú vyhradené finančné zdroje v rozpočet na open data a management údajov
  • Služby dodávateľov komplexných IS sú drahé, malé samosprávy si ich nevedia dovoliť.
  • Úprava existujúcich informačných systémov v súlade s open data požiadavky by si vyžiadalo extra finančné zdroje.
  • Eurofondy a vyhlásené výzvy v rámci OP Integrovaná infraštruktúra sú komplikované a byrokraticky náročné.
  • Pri vyhlásených výzvach na predkladanie projektov v rámci Operačného programu Integrovaná infraštruktúra bola minimálna výška projektov pre samosprávy príliš vysoká a samosprávy projekty nechceli umelo navyšovať.

Dodávatelia

Samosprávy využívajú služby externých firiem. Na správu agiend (stavebné konania, dane, registratúra, zmluvy, objednávky, faktúry, rozpočet a i.) využívajú komerčné informačné systémy na základe obchodnej zmluvy. Niektoré samosprávy narážajú na niekoľko problémov s dodávateľmi:

  • Change request a dlhá odozva – V prípade, ak chce samospráva úpravu systému alebo dátových exportov, naráža na dlhú dobu kým sú jej požiadavky zapracované (niekoľko mesiacov – polrok)
  • Nevýhodné zmluvy – V zmluve s dodávateľom nie sú explicitne uvedené klauzuly, ktoré vymedzujú, že vlastníkom dát v IS sú samosprávy. Samosprávy nemôžu dáta sprístupniť hromadne verejnosti nakoľko by porušili autorské a licenčné práva dodávateľa. Je potrebné otvoriť zmluvné vzťahy s dodávateľom, čo si však vyžaduje extra zdroje zo strany samospráv (právnici, financie, čas).

Pokiaľ má mesto uzatvorenú zmluvu na 5 rokov, ak chce automatizovať zverejňovanie, je potrebné to vysúťažiť, príp. riešiť cez dodatok k zmluve, alebo doprogramovať úpravy podľa nových štandardov, čo môže byť finančne náročné.

Samospráva musí akýkoľvek IS obstarať, naplniť, prevádzkovať, servisovať a chrániť v súlade s viacerými súčasne platnými normami.

  • Komunikácia s dodávateľmi – Niektorí dodávatelia nevedia o otvorených dátach a preto nerozumejú prečo by ich mali sprístupňovať. Samospráva nevie, ako odkomunikovať s dodávateľom zverejňovanie v strojovo spracovateľnom formáte.

V komunikácii s dodávateľom by pomohli vzorové dátové štruktúry v jednotlivých agendách (zmluvy, objednávky, faktúry a i.), ktoré by mohli dodávateľom posunúť a vyžadovať ich.

Spolupráca na úrovni štátu

Napriek tomu, že štát má jasnú víziu v oblasti otvorených dát – je ukotvená vo viacerých strategických dokumentoch štátu, plány nie sú dostatočne komunikované na lokálnu a regionálnu úroveň.

  • Chýbajúca koordinácia a podpora štátu – financie, metodická, technická a personálna podpora.  Toto je kľúčové.
  • Neexistujúce riešenie, ktoré by mohli využiť samosprávy – ak aj samosprávy nájdu zdroje na open data, výsledkom bude, že každá samospráva si bude obstarávať komerčné riešenie. Vzniknú rozličné riešenia, systémy, datasety, čo limituje budúcu interoperabilitu. Ide o neefektivne vynaložené zdroje.
  • Štát nemá v poriadku vlastné registre a číselníky, ktoré potrebujú aj samosprávy.
  • Chýba prepojenie existujúcich registrov.
  • Chýbajúca štandardizácia datasetov.
  • Nie sú identifikované procesy na úrovni agend a k nim prislúchajúce registre.
  • Nedostatočná komunikácia open data politík smerom k samosprávam.
  • Katalogizovanie datasetov na data.gov.sk je byrokraticky náročné a pracné, proces harvestovania datasetov z webov obcí nie je automatizovaný.
  • Nedostatočné zapojenie ZMOS a ÚMS do diskusie o open data na národnej úrovni.
  • Rozsiahla legislatíva, veľa technických noriem a povinností
  • Nezosúladená legislatíva – napríklad povinnosť zverejnenia niektorých dokumentov sa týka viacerých miest a portálov (fyzické tabule, webové sídlo obce a cuet.slovensko.sk)

Reálna využiteľnosť údajov  

Samosprávy, ktoré otvorené dáta roky zverejňujú (Trenčín, Trnava), nemajú spätnú väzbu od používateľov dát. Chýbajú im konkrétne use casy ako boli ich dáta využité, nemajú nasadené nástroje na sledovanie sťahovania datasetov. Chýbajúca spätná väzba ohľadom používania dát demotivuje zástupcov samosprávy zverejňovať ďalšie otvorené dáta.

  • Slabá odozva zo strany používateľov dát – otvorené dáta sú dostupné, samospráva nevie o tom, že sa používajú
  • Verejnosť nie je pripravená na opendata – Kto ich reálne používa?
  • Slabá komunikácia o téme opendata zo strany samospráv
  • Chýbajú príklady využitia zverejnených dát, čím klesá motivácia zverejňovať ďalšie dáta a alokovať zdroje do rozvoju

Kde vidia problémy používatelia dát 

Miera využívania otvorených samosprávnych dát je stále veľmi nízka, preto je veľmi dôležité pochopiť, aké problémy vidia ich potenciálni používatelia:

Programátori a odborná verejnosť:

Programátori, dátoví analytici sú kľúčoví pre vývoj pridanej hodnoty nad dátami. Vidia nasledujúce problémy:

  • Nedostatočné kapacity úradu na komunikáciu s komunitou používateľov dát (ad hoc riešenie namiesto systémového)
  • Chýbajúce dáta
  • Nízka kvalita dát – neúplné, nepresné, nekonzistentné, neaktuálne, chybové.
  • Rozličné štruktúry dát skrz publikujúce samosprávy (neexistujúce štandardy) – zosúladiť dáta si vyžaduje čas a peniaze, čo predražuje projekt a zvyšuje nárok na technológie.
  • Niektoré malé samosprávy nemajú weby, čiže žiadne dáta a dokumenty za samosprávu dostupné
  • Neistota ohľadom spracovávania osobných údajov – Datasety otvorených dát často obsahujú osobný údaj (napr. Register partnerov verejného sektora, dlžníci mesta, menný zoznam poslancov, a i.).
  • Úrady majú predsudky voči firmám, ktoré chcú využiť verejné údaje na komerčné účely. (Väčšie firmy sú pritom pripravené za kvalitnejšie dáta aj samosprávam zaplatiť.)
  • Slabé povedomie o existencii portálu s otvorenými dátami a možnostiach využitia.
  • Chýbajúci kontakt na koho je možné sa obrátiť so spätnou väzbou
  • Neochotní zamestnanci, ktorí nereflektujú na spätnú väzbu od používateľov a na podnety.
  • Úrad nie je pripravený na otvorené dáta.
  • Problém s udržateľnosťou verejnoprospešných projektov.
  • Odmietavý postoj voči aplikáciám, ktoré vznikli nad dátami

Verejnosť

  • Samospráva nie je ochotná dáta zverejňovať
  • Samospráva nevie čo má zverejňovať
  • V úrade je málo zamestnancov, preto nezverejňujú
  • Vizualizácia zverejňovaných dát je vždy vítaná – pri prezentácií príkladov dobrej praxe sa občania obracajú na “svoju” samosprávu a vyvíjajú tlak, aby aj ona zverejňovala

Záver

Zverejňovanie otvorených dát nemožno považovať za doplnkovú úlohu. Zverejňovanie otvorených dát je integrálnou súčasťou management dát v organizácií.

Aby sa zverejňovanie otvorených dát na lokálnej a regionálnej úrovni stalo bežnou praxou, je potrebné podporovať samosprávy v riešení výziev pred ktorými stoja.

Riešenia načrtnutých problémov nie sú len v kompetencii samospráv, ale častokrát v rukách štátu. Podpora zo štátu by mala určite minimálne obsiahnuť metodologickú podporu, vyčlenenie finančných, technických zdrojov a zapájanie samospráv do diskusie o strategickom smerovaní témy sprístupňovania otvorených dát (a API) verejnosti aj v kontexte transformácie štátu na dátovú ekonomiku.

Riešenie ďalších problémov si vyžaduje systematické aktivity zo strany samospráv – smerom dovnútra (audit procesov a dát, management a rozvoj ľudských zdrojov a i.) , ako aj do externého prostredia (požiadavky smerom na dodávateľov IS, zapájanie komunity do využívania dát, zdieľanie IT kapacít viacerými samosprávami a pod.).

Ďalším krokom by mala byť diskusia so zainteresovanými aktérmi o návrhoch riešení na dané problémy.

Erika Kusyová, Iveta Ferčíková

Zdroje

Zdroj obrázkov: Grafika z náučného videa “Otvorte sa otvoreným dátam”, ktoré pre Alvariu vyrobila agentúra Seesame.

Teraz najčítanejšie

Alvaria

Sme občianske združenie Alvaria a od svojho vzniku veríme v potenciál dát, inovácií a informačno-komunikačných technológií. Sme presvedčení, že dáta majú potenciál transformovať spoločnosť, posúvať nás vpred a robiť lepšie rozhodnutia. Tento potenciál narastá, ak ide o dáta verejné. Tie nám hovoria, ako je spravovaná naša spoločnosť a štát.