Na učebnice ide málo peňazí, financie treba zdvojnásobiť

Otvorenie trhu s učebnicami patrí medzi najvýraznejšie reformné kroky, ktoré sa súčasnému ministrovi školstva zatiaľ podarilo presadiť. Napokon, išlo o jedno z jeho prvých rozhodnutí. Funkcie sa ujal v marci 2020 a už začiatkom júna 2020 ministerstvo školstva zverejnilo databázu, koľko finančných prostriedkov pridelilo školám, aby si nakúpili učebnice z ministerského zoznamu.[1] Tým vyslalo jasný signál, že učebnicový systém prechádza z centrálneho zabezpečovania učebníc na decentralizovaný systém založený na učebnicovom príspevku jednotlivým školám.

Treba povedať, že z technického hľadiska nešlo o zložitú zmenu. Potrebná legislatíva platila už od roku 2014 a príspevok na učebnice niektorých vyučovacích predmetov sa priebežne poskytoval už od roku 2015. Išlo o učebnice cudzích jazykov a prvouky.[2] Navyše, starý centralizovaný systém vyžadoval neustále centrálne verejné obstarávania, ktoré bolo náročné (ak nie nemožné) realizovať v súlade so zákonom (v roku 2019 Úrad pre verejné obstarávanie najprv zrušil súťaž na učebnicu prvouky pre 2. ročník základnej školy[3] a potom aj súťaže na učebnice matematiky a geografie pre druhý stupeň základnej školy[4]).

Otvorenie trhu s učebnicami, resp. umožnenie školám, aby si mohli vyberať z viacerých alternatívnych učebníc, dlhodobo podporovali odborníčky a odborníci[5] aj samotné učiteľky a učitelia.[6] Kto by mohol niečo namietať voči tomu, aby si učiteľky a učitelia mohli vyberať učebnicu pre svoj predmet podľa potrieb svojich žiakov a žiačok alebo vlastných didaktických preferencií? Zároveň ide o štandardný model uplatňovaný vo väčšine európskych krajín.[7] Nešlo teda o kontroverznú zmenu, voči ktorej by mohol byť silný odpor.

V súčasnosti sa tento nový model uplatňuje už druhý rok. Ukazuje sa, že jeho implementácia naráža na viaceré problémy, ktoré by bolo treba riešiť. Z nich azda najzásadnejšie sú dva. Prvým je nedostatok finančných zdrojov, resp. nedostatočná výška príspevkov na učebnice. Druhým je byrokracia spojená s tým, že školy musia realizovať verejné obstarávanie na učebnice. V tomto blogu sa bližšie pozrieme na problém nedostatočného objemu finančných prostriedkov.

V roku 2021 sa znížila výška alokácie na učebnice, avšak príspevok dostali aj stredné školy

Ministerstvo školstva počas dvoch rokov vyčlenilo na príspevok na učebnice dokopy 26,8 mil. eur. V roku 2020 ministerstvo poslalo školám 14,6 mil. eur[8] a v roku 2021 to bolo 12,2 mil. eur.[9] Zatiaľ čo v minulom roku napriek vyššej alokácii neboli podporené všetky druhy škôl, v aktuálnom roku sa už finančný príspevok na učebnice dostal do každej školy.

V roku 2020 bolo v prvej fáze (jún) rozdelených 11,2 mil. eur. Tie boli určené na učebnice pre žiakov 1. stupňa základných škôl, na učebnice cudzieho jazyka pre žiakov 5. ročníka základných škôl a na učebnice pre žiakov všetkých ročníkov špeciálnych základných škôl. V ďalšej fáze (júl) ministerstvo alokovalo ďalších 3,3 mil. eur. Tie boli určené pre žiakov 6. až 9. ročníka základných škôl a pre žiakov 1. až 4. ročníka osemročných gymnázií.[10] V roku 2020 teda neboli poskytnuté žiadne finančné prostriedky pre stredné školy (s výnimkou prvých štyroch ročníkov osemročných gymnázií) a základné školy pri zdravotníckych zariadeniach. Školy však v tomto roku mali možnosť bezodplatne získať niektoré schválené učebnice, ktoré malo ministerstvo na sklade. Ponuka bola ale veľmi obmedzená, pre základné školy s vyučovacím jazykom slovenským bola k dispozícii len učebnica prvouky pre 1. ročník a učebnica vlastivedy pre 3. a 4. ročník.[11]

V aktuálnom roku sa ušli peniaze všetkým školám, celková alokácia na učebnice sa však znížila. Najprv ministerstvo vyčlenilo 5,7 mil. eur pre žiakov 1. až 4. ročníka základných škôl, špeciálne základné školy a špeciálne stredné školy. Následne alokovalo 6,5 mil. eur pre 2. stupeň základných škôl, základné školy pri zdravotníckych zariadeniach a stredné školy.[12]

Zníženie celkovej alokácie v roku 2021 a rozšírenie okruhu škôl malo za následok, že došlo k výraznému zníženiu výšky učebnicových príspevkov na jedného žiaka či žiačku. Napríklad príspevok na jedného žiaka alebo žiačku pre 1. ročník základnej školy klesol o 23 % (10 eur), pre 2. – 4. ročník základnej školy o 47 % (15 eur). Výrazné zníženie príspevku sa týkalo aj učebníc pre žiakov a žiačky s mentálnym postihnutím (o 49 %) a so sluchovým a zrakovým postihnutím (o 47 %). Prakticky nezmenený zostal len príspevok pre žiakov a žiačky 6. – 9. ročníka základnej školy.

Nie je jasné, prečo došlo k takémuto medziročnému zníženiu výšky príspevkov na učebnice. Dávalo by to zmysel len v prípade, že by v roku 2020 došlo k výraznej investícii, ktorá by do značnej miery pokryla aj potreby v ďalšom školskom roku. Je to však tak?

Výška príspevkov v roku 2020 bola takmer optimálna, príspevky sa v roku 2021 nemali znižovať

Na základe analýzy vyučovacích predmetov, používaných didaktických prostriedkov (učebníc a pracovných zošitov), ich životnosti[13] a priemerných cien sme vypočítali odhadovanú potrebnú výšku ročného príspevku na učebnicu pre každý ročník základnej a strednej školy. Napríklad ak rátame s tým, že učebnica priemerne stojí 5 eur a má životnosť 5 rokov, tak výška ročného príspevku na 1 učebnicu je 1 euro. V prípade pracovného zošita, ktorý je jednoročný a v priemere stojí 3 eurá, je ročný príspevok na 1 pracovný zošit 3 eurá.

Následne sme tieto jednotkové sumy vynásobili podľa štruktúry používaných didaktických prostriedkov v danom ročníku, teda počtom učebníc a pracovných zošitov. Súčasný trend využívať viac pracovných zošitov alebo pracovných učebníc vedie k tomu, že finančná náročnosť zabezpečenia učebníc sa v porovnaní s minulosťou zvyšuje.

Z porovnania nami odhadovanej potrebnej výšky príspevkov na učebnice s ich reálnou výškou v rokoch 2020 a 2021 vyplýva, že výška príspevkov v roku 2020 bola takmer optimálna. Výnimkou bol príspevok pre žiakov a žiačky 6. – 9. ročníka základnej školy, ktorý bol nižší o viac ako polovicu oproti nášmu odhadu. V roku 2021 došlo k výraznému zníženiu výšky všetkých príspevkov, pričom zachovaná zostala len (už aj tak nízka) výška príspevku pre 6. – 9. ročník základnej školy.

Podobná situácia bola aj v prípade učebníc pre žiakov a žiačky so zdravotným znevýhodnením. Príspevok pre žiakov a žiačky s mentálnym postihnutím bol v minulom roku 52 eur, my sme odhadovali potrebnú priemernú výšku 57 eur. Pre žiakov a žiačky so sluchovým alebo zrakovým postihnutím bola minuloročná výška príspevku 104 eur, my sme odhadovali v priemere 114 eur.

Naša analýza teda ukazuje, že znižovanie výšky príspevkov na učebnice v roku 2021 nebolo odôvodnené. Zníženie príspevkov môže mať za následok, že vznikne učebnicový dlh, ktorý bude treba v nasledujúcich rokoch kompenzovať vyššou alokáciou.

Zatiaľ čo v minulom roku stredné školy nedostali nič, v tomto roku síce príspevok dostali, ale ten je príliš nízky. Ministerstvo školstva totiž stanovilo príspevok na učebnice pre stredné školy vo výške 10,70 eur. Náš odhad je však dvojnásobok, čiže 20 eur. Pre zjednodušenie sme v prípade stredných škôl za základ zobrali vyučovacie predmety a didaktické prostriedky pre gymnáziá. Rátame s tým, že stredné školy využívajú 15 kusov učebníc (na každý predmet 1 učebnica, v prípade slovenského jazyka a matematiky 2 učebnice) so životnosťou 5 rokov a s dvoma (pre každý cudzí jazyk jeden) pracovnými zošitmi na jednorazové použitie. Za ministerský príspevok si môžu stredné školy kúpiť len 10 učebníc so životnosťou 5 rokov a žiaden pracovný zošit alebo dva pracovné zošity a štyri učebnice.

Napokon, na nedostatočnú výšku príspevkov na učebnice upozorňujú aj niektoré školy.[14]

Celkovo odhadujeme, že na učebnice pre základné a stredné školy treba ročne vyčleniť v priemere 24,4 mil. eur ročne. Najvyššiu položku tvoria učebnice pre základné školy (vrátane špeciálnych), do ktorých treba každoročne investovať 19,6 mil. eur. V aktuálnom roku teda ide na učebnice len polovica z potrebnej sumy na učebnice pre základné a stredné školy (12,2 mil. eur).

Výber bez peňazí nie je výber

Aké budú dôsledky nedostatočného financovania učebnicového systému? Na úrovni jednotlivých škôl môže dôjsť k trom (z minulosti dôverne známym) scenárom.

Ak školy budú chcieť zabezpečiť učebnice na každý predmet, budú musieť nájsť peniaze vo vlastných zdrojoch alebo o financie požiadať rodičov. To môže negatívne zaťažiť najmä chudobnejšie školy. Prenesenie finančného bremena na plecia zákonných zástupcov zase najviac doľahne na chudobnejšie domácnosti.

Druhou možnosťou je využívanie starých učebníc. Tie však nemusia úplne zodpovedať aktuálnemu obsahu vzdelávania. Problémom môže byť aj ich nevyhovujúci fyzický stav.

Poslednou možnosťou je, že na niektorých vyučovacích predmetoch budú učebnice chýbať úplne. Učiteľky a učitelia budú nedobrovoľne odkázaní na voľne dostupné elektronické verzie učebníc alebo na vlastné didaktické materiály či podklady od iných vyučujúcich. Tieto materiály budú musieť tlačiť alebo kopírovať.

Otváranie učebnicového trhu, resp. umožnenie, aby si školy mohli vyberať učebnice podľa svojich potrieb a preferencií, je nepochybne správnym krokom. Napokon, v minulosti som o potrebe zmeny učebnicového systému týmto smerom napísal dve rozsiahlejšie analýzy.[15] V analýze z roku 2016 som však poukázal na to, že v niektorých krajinách s otvoreným trhom učebníc sa objavil problém nedostatku finančných prostriedkov na učebnice. Ako príklad som uviedol Českú republiku a Lotyšsko. Ukazuje sa, že Slovensko sa z týchto prípadov príliš nepoučilo a do otvárania učebnicového trhu sa pustilo bez dostatočného objemu finančných prostriedkov. Tak to však ťažko môže fungovať.

Je pozitívne, že do zoznamu učebníc a didaktických prostriedkov, z ktorých si školy môžu vyberať, v roku 2020 podľa ministerstva školstva pribudlo 362 nových didaktických prostriedkov.[16] Je to prejavom toho, že školám sa výrazne rozširuje výber učebníc, ktoré si môžu kúpiť za finančné prostriedky od štátu. Tento výber má však výrazné limity, ak školy nemajú dostatok finančných prostriedkov.

Pritom zabezpečenie učebníc a didaktických prostriedkov by malo byť v každom vzdelávacom systéme úplne základnou a samozrejmou vecou. Odhadované náklady vo výške približne 25 miliónov ročne by nemali byť nedostižným cieľom.

V budúcnosti by časť finančných prostriedkov na učebnice mali pokryť financie z Plánu obnovy. Na obnovenie učebnicového fondu v súvislosti s kurikulárnou reformou by malo ísť dokopy 44,5 mil. eur.[17] Investícia sa však plánuje až od roku 2024 a každým rokom sa bude znižovať podiel európskych finančných prostriedkov a zvyšovať podiel financií z nášho štátneho rozpočtu.

Dovtedy aj potom bude nutné, aby sme na učebnice dávali výrazne viac financií ako dnes.

Michal Rehúš

Aktuálne sa usilujeme získať finančné prostriedky na naše ďalšie fungovanie. Preto budeme radi, ak našu prácu podporíte. O tom, ako na to, píšeme tu: https://www.vzdelavacieanalyzy.sk/?page_id=120. Ďakujeme.

[1] MŠVVŠ SR. 2020. Aktuálne informácie k príspevku na učebnice na školský rok 2020/2021. Dostupné na: https://www.minedu.sk/data/att/16833.pdf

[2] Príspevok na učebnice. Dostupné na: https://www.minedu.sk/prispevok-na-ucebnice/

[3] MŠVVŠ SR. 2019. Reakcia ministerstva školstva na zrušenie súťaže Prvouka 2 Úradom pre verejné obstarávanie. Dostupné na: https://www.minedu.sk/reakcia-ministerstva-skolstva-na-zrusenie-sutaze-prvouka-2-uradom-pre-verejne-obstaravanie/

[4] Úrad pre obstarávanie zrušil zákazky na učebnice matematiky a geografie. Dostupné na: https://domov.sme.sk/c/22226266/urad-pre-obstaravanie-zrusil-zakazky-na-ucebnice-matematiky-a-geografie.html

[5] Napríklad v dokumente Učiace sa Slovensko sa uvádza opatrenie 1-12.01. Uvoľniť trh s učebnicami a ponechať výber učebníc, učebných materiálov a učebných pomôcok na školy.

Burjan, V. et al. 2017. Učiace sa Slovensko. Dostupné na: https://www.minedu.sk/data/files/7532_uciace-sa-slovensko2017.pdf

[6] „Pri otázke ohľadom preferovaného modelu zabezpečovania učebníc sa necelých 71 % škôl vyjadrilo v prospech otvoreného trhu s učebnicami. Za zachovanie vtedy platného modelu bolo vyše 13 % respondentov.“ Prieskum NKÚ SR bol realizovaný dotazníkovou metódou na reprezentatívnej vzorke 201 základných škôl s vyučovacím jazykom slovenským. Dotazníkový prieskum prebiehal v období od 29. 4. 2020 do 15. 5. 2020. Vyplnený dotazník zaslalo 150 škôl, návratnosť dotazníka tak bola na úrovni 74,6 %.

Vitáloš, M. & Rajňák, M. 2020. Počítajte s (ne)kvalitnou učebnicou. Dostupné na: https://www.nku.gov.sk/documents/10157/1407476/Po%C4%8D%C3%ADtajte+s+%28ne%29kvalitnou+u%C4%8Debnicou.pdf/04bd719f-9d86-4e9b-a10d-e7b1f49dbee7

[7] Rehúš, M. 2016. Zviazané učebnice. Dostupné na: https://www.minedu.sk/data/att/9641.pdf

[8] MŠVVŠ SR. 2020. Príspevok na učebnice na školský rok 2020/2021. Dostupné na: https://www.minedu.sk/data/att/16834.zip

[9] MŠVVŠ SR. 2021. Príspevok na učebnice na školský rok 2021/2022 – I. fáza. Dostupné na: https://www.minedu.sk/data/att/20096.xlsx

MŠVVŠ SR. 2021. Príspevok na učebnice na školský rok 2021/2022 – II. fáza. Dostupné na: https://www.minedu.sk/data/att/20200.xlsx

[10] MŠVVŠ SR. 2020. Aktuálne informácie k príspevku na učebnice na školský rok 2020/2021. Dostupné na: https://www.minedu.sk/data/att/16833.pdf

[11] Zoznam schválených učebníc, schválených učebných textov, schválených pracovných zošitov, ktoré ministerstvo školstva prevedie bezodplatne školám do správy alebo do vlastníctva. Dostupné na: https://edicnyportal.iedu.sk/Documents/Show/90

[12] MŠVVŠ SR. 2021. Aktuálne informácie k príspevku na učebnice na školský rok 2021/2022 – 15. jún 2021. Dostupné na: https://www.minedu.sk/data/att/20093.pdf

[13] Životnosť učebníc a pracovných zošitov definuje Vyhláška č. 218/2017 Z. z. o učebniciach, učebných textoch a pracovných zošitoch. Schválené učebnice, schválené učebné texty a odporúčané učebnice pre prvý ročník základnej školy a schválené pracovné zošity pre všetky ročníky a druhy škôl majú životnosť jeden rok okrem učebníc pre predmety hudobná výchova, výtvarná výchova, náboženská výchova, náboženstvo a etická výchova, ktoré majú životnosť tri roky. Učebnice pre druhý až deviaty ročník základnej školy a učebnice pre stredné školy majú životnosť päť rokov okrem učebníc v prepise do Braillovho písma pre druhý až deviaty ročník základnej školy pre žiakov so zdravotným znevýhodnením, ktoré majú životnosť tri roky.

[14] Dvořáčková, M. 2021. Gröhling narušil kolobeh. Knihy platia školy a rodičia z vlastného vrecka. Dostupné na: https://slovensko.hnonline.sk/2350658-grohling-narusil-kolobeh-knihy-platia-skoly-a-rodicia-z-vlastneho-vrecka

Lengyelová, E. 2021. Školy otvorený trh s učebnicami vítajú, výška príspevku sa im však nepozdáva. Dostupné na: https://spravy.rtvs.sk/2021/06/skoly-otvoreny-trh-s-ucebnicami-vitaju-vyska-prispevku-sa-im-vsak-nepozdava/

[15] Rehúš, M. 2010. Najlepšie zahraničné skúsenosti v učebnicovej politike. Dostupné na: https://www.ineko.sk/file_download/555/Ucebnice+analyza.pdf

Rehúš, M. 2016. Zviazané učebnice. Dostupné na: https://www.minedu.sk/data/att/9641.pdf

[16] MŠVVŠ SR. 2021. B. Gröhling: Otvorený trh dáva školám možnosť výberu tých učebníc, ktoré potrebujú pre svojich žiakov a zároveň odbremení rodičov. Dostupné na: https://www.minedu.sk/b-groehling-otvoreny-trh-dava-skolam-moznost-vyberu-tych-ucebnic-ktore-potrebuju-pre-svojich-ziakov-a-zaroven-odbremeni-rodicov/

[17] Plán obnovy. Dostupné na: https://www.planobnovy.sk/files/dokumenty/kompletny-plan_obnovy.pdf