Dolu vodou s verejným obstarávaním

Súčasne totiž čítame články, ako budeme údajne kvôli dvom chýbajúcim slovám vo verejnom obstarávaní vracať stovky miliónov eur a o celé roky odložíme výstavbu obchvatu Košíc, čo na posun vpred nevyzerá.

V súvislosti s míňaním verejných peňazí platí, že:

a) veľkú časť musíme minúť cez verejné obstarávanie a tento nástroj by sme preto mali používať kvalitne, akurát že

b) ani za takmer 30 rokov samostatnosti sme systém verejného obstarávania na Slovensku neboli schopní zásadne skvalitniť, pričom

c) sme sa ani len nedohodli na tom, čo kvalitné obstarávanie je, takže každý robí niečo iné a výsledkom je písm. b).

V roku 2021 sme síce prijali novelu, ktorá mala byť reformou verejného obstarávania, ale systémovou reformou nie je a spolu s viacerými pozitívnymi zmenami prináša aj negatíva, ktoré nás bez akýchkoľvek pochýb posúvajú naspäť.

Novela napr. verí, že zavedením „profesionalizácie“ budeme mať v každej obci kvalitného odborníka na obstarávanie, čo, samozrejme, nikdy mať nebudeme. Preto by sme sa mali vzdať tejto utópie a vydať sa na cestu centralizácie nákupu po vzore Rakúska, Talianska alebo Švédska: zhromaždiť kvalitných odborníkov v centrách, odkiaľ budú nakupovať pre všetkých.

Autori novely sa navyše nazdávajú, že Slovensku pomôže, ak odoberú obstarávateľom možnosť výberu z viacerých sofistikovaných súkromných softvérov a prikážu im používať ten najhorší – štátny. Softvér je pritom dôležitý nástroj. Analogicky si to možno predstaviť tak, že doposiaľ sme sa západ na mercedesoch snažili dobehnúť škodovkami, lenže novela nám vzala aj tie a dala nám ladu.

Pritom nemáme vyriešené skutočné problémy, ako napr. obludný systém, v ktorom Vám môže jeden štátny orgán povedať, že obstarávanie máte fajn, len aby mohol prísť druhý štátny orgán, a po ďalších mesiacoch čakania Vám povedať, že obstarávanie máte fajn a Vy tak uzavriete zmluvu v domnienke, že obstarávanie máte fakt fajn, ale po vykonaní diela príde súkromná audítorská firma najatá tretím štátnym orgánom, ktorá má tú moc rozhodnúť, že predchádzajúce dva štátne orgány sa mýlia a obstarávanie nemáte fajn a Vy musíte vrátiť toľko peňazí, že Vás to pošle do nútenej správy.

A tak kedy, keď nie tesne pred bezprecedentným prílivom peňazí z EÚ, by sme si mali vyjasniť, čo v oblasti verejného obstarávania chceme?

Kde sa plavíme teraz

Do verejného obstarávania takým či onakým spôsobom vstupujú stovky subjektov, ktoré možno rozdeliť do štyroch základných kategórií: a) verejní obstarávatelia (VO), ktorí nakupujú, b) firmy, ktoré predávajú, c) ÚVO, ktoré celé prostredie riadi a d) riadiace orgány a orgán auditu (RO/OA), ktoré kontrolujú zákazky financované z EÚ peňazí. Ide o všetky ministerstvá, všetky štátne orgány, osem VÚC-iek, všetky mestá, všetky obce, veľa firiem. Tisíce osôb, ktorým prikázali veslovať, ale nepovedali, kde je prístav.

Výsledkom je, že každý vesluje iným smerom a náš slovenský čln stojí, zatiaľ čo západné člny sa od nás vzďaľujú kdesi za horizontom. Pre lepšie pochopenie súčasného stavu pridávame ilustračný obrázok:

Na obrázku vidíme, ako každá zainteresovaná strana vesluje svojim smerom a kvôli vzájomnému pôsobeniu síl náš čln stojí na šírom mori. Do člna nám pritom tečie voda, niekoľkými dierami, a my čakáme, či nám niekto ruku podá, sme sami medzi vlnami.

Ako sme stroskotali

Na Slovensku existuje kategória zákaziek, ktorú voláme „zákazky s nízkou hodnotou“ (ZsNH). Pri tovaroch a službách sú to zákazky do 70 000 EUR, pri stavebných prácach až do 180 000. Aby bolo jasné, tieto zákazky už dnes tvoria väčšinu všetkých zákaziek na Slovensku a v niektorých samosprávach aj všetky, pričom ich dôležitosť ešte porastie nadobudnutím účinnosti spomínanej novely, keďže limity pre ZsNH sa podstatne zvýšia (pre obce na 180 000 EUR, resp. 300 000 EUR pri stavbách).

ZsNH sú málo regulované zákazky, pri ktorých majú obstarávatelia široké pole pôsobnosti. To však nevyužívajú a najčastejšie postupujú spôsobom, ktorý volajme „minimálny štandard“: oslovia tri firmy a z predložených ponúk vyberú najlacnejšiu. „Minimálny štandard“ je najčastejšie používaným spôsobom zadávania zákaziek na Slovensku a je aj všeobecne akceptovaný kontrolnými orgánmi.

Avšak nie každý považuje tento primitívny spôsob nakupovania za vhodný, preto sa to niektorí snažia robiť lepšie. Ukážme si to na jednej konkrétnej ZsNH na tlačiarenské služby.

Hodnotu zákazky sme odhadli na 50 000 EUR. Na rozdiel od „minimálneho štandardu“ sme sa ju rozhodli vopred zverejniť, čím sme rozšírili okruh potenciálnych dodávateľov z troch na niekoľko stoviek. Zároveň sme ju rozdelili na tri menšie samostatné zmluvy pre prípad, ak by chcel nejaký menší podnik dodávať len časť zákazky. Spravili sme aj viacero ďalších vylepšení a v porovnaní s „minimálnym štandardom“ sme mali s prípravou zákazky oveľa viac práce.

Výsledok však stál za to: do všetkých troch častí prišlo 17 ponúk od ôsmich rôznych firiem, žiadna firma sa nesťažovala a my sme dosiahli vynikajúcu hodnotu za peniaze s 24 % úsporou oproti minulému kontraktu. Vďaka nadštandardnému nastaveniu tejto zákazky profitovali všetky zainteresované strany:

a) obstarávateľ, lebo získal kvalitné plnenie za dobré peniaze,

b) firmy, pretože mohli férovo súťažiť a

c) daňoví poplatníci, keďže sa za ich peniaze podarilo dosiahnuť a) a b).

Po uzavretí zmluvy sme túto zákazku – svojou kvalitou a výsledkom námorné míle vzdialenú od slovenského „minimálneho štandardu“ – poslali na kontrolu očakávajúc, že vzhľadom na výsledky bude spokojný aj kontrolný orgán a náš čln bezproblémovo dopláva do bezpečného prístavu.

Namiesto toho však stroskotal. Jedna z našich požiadaviek totiž podľa výsledkov kontroly mohla teoreticky diskriminovať nejakú hypotetickú firmu, a to aj napriek tomu, že k zákazke mali prístup všetci a nikto sa na diskrimináciu nesťažoval.

Kam sa chceme doplaviť?

A tak si treba klásť otázku, aké obstarávanie je podľa nášho štátu lepšie. Naozaj je to štandardné oslovenie troch firiem? Alebo otvorené súťaženie ôsmich firiem a sedemnástich ponúk?

Teória nákupu, všetci moji príčetní kolegovia naprieč rôznymi inštitúciami, aj všetky dostupné relevantné dáta sa zhodujú: kvalitnejším spôsobom zadávania zákaziek je druhá možnosť. Čím viac firiem sa so zákazkou oboznámi, tým viac ich môže predložiť ponuku. Čím viac ponúk príde, tým vyššia šanca nájsť tú najlepšiu. Veslovať by sme teda všetci mali smerom k viacerým ponukám.

Ilustrujme si však na obrázku, ako to vyzerá v našom člne:

Robíme všetko preto, aby sme získali čo najviac ponúk a spolu s firmami tak pádlujeme do prístavu širšej súťaže. Avšak kontrolný orgán vesluje opačným smerom, lebo trestom za širšiu súťaž nás núti nabudúce nevymýšľať, osloviť tri firmy, a použitím „minimálneho štandardu“ sa trestu vyhnúť. A keďže má z titulu svojej funkcie viac moci, náš čln do prístavu nedorazí.

Ako doplávať do prístavu

Keďže prijatá novela na tejto mizérii nič nezmení, načrtnime, ako by mohlo vyzerať zlepšenie. Pre skutočnú reformu systému obstarávania štát musí:

1. 1. zistiť, čo je kvalitné obstarávanie,
   2. nastaviť ukazovatele, ktorými sa meria,
   3. nastaviť správne motivácie a
   4. zorganizovať úradníkov, aby veslovali rovnakým smerom.

O tom, čo je kvalitné obstarávanie, niet žiadnych pochýb: je to postup, ktorý vďaka premyslenému nastaveniu motivácii generuje súťažné prostredie, z ktorého môže vzísť najlepšia hodnota za peniaze.

Meranie môže vyzerať ako bodový systém, v ktorom sa na základe dát bodujú jednotlivé ukazovatele. Je zákazka zverejnená? Body. Bola lehota na predkladanie ponúk dlhšia, ako je priemer v oblasti? Body. Je rozdelená na menšie samostatné časti? Body. Došlo viac ponúk ako priemer v oblasti? Body. Hodnotili sa ponuky aj na základe kvality? Body. Použili sa aj zelené alebo sociálne aspekty? Body.

Už dnes existujú sofistikované bodovacie systémy založené na práci s big data, ktoré vedia oddeliť dobré obstarávanie od zlého (pozri napr. Zindex). Keďže všetky dáta o obstarávaniach štát má, bodový systém môže byť plne automatický a trvať okamih. Z bodovania pritom netreba robiť fetiš a pripustiť, že aj napriek vysokému skóre môže byť obstarávanie zlé.

Ak už štát bude vedieť, čo považuje za dobré obstarávanie a ako ho chce merať, musí nastaviť v systéme správne motivácie. Na tento účel má výborný nástroj – kontroly obstarávania. Kontroly trvajú aj niekoľko mesiacov a obstarávatelia z nich šedivejú (a firmy tiež, ak im po niekoľkých mesiacoch procesu obstarávania kontrola zruší zákazku). Súčasne platí, že štát nemá dostatočné kapacity kontrolovať všetky zákazky.

Nech teda štát robí kontrolu efektívnejšie a zavedie dva princípy:

Princíp prioritizácie: dosiahlo obstarávanie v bodovom systéme viac ako X bodov? Kontrolovať sa bude jedno zo sto takýchto obstarávaní. Dosiahlo menej ako X bodov, ale viac ako Y? Jedno z desiatich. Dosiahlo menej ako Y bodov? Každé piate.

Obstarávatelia spravia všetko preto, aby sa vyhli kontrolám. Nie kvôli zlým úmyslom, ale kvôli úspore času a stresu. Pri správnom nastavení budú robiť to, za čo dostanú body: zákazky zverejňovať, deliť ich na menšie celky, hodnotiť aj kvalitu, nielen cenu. Mať viac nesťažujúcich sa súťažiacich ako nesúťažiacich sťažujúcich.

Dve tisícročia starý princíp „právo patrí bdelým“: pokiaľ bola zákazka riadne zverejnená a firmy mohli poukázať na problém, ale na žiadny nepoukázali, štát má mať za to, že tam problém nie je a nie ho iniciatívne vytvoriť.

Firmy budú vždy lepšími kontrolórmi ako úradníci, lebo iba firmy vedia, čo im prekáža. Úradník nemôže byť v piatok odborník na autá a v pondelok na čističky odpadových vôd. Je potrebné zaviesť pravidlo, že pokiaľ sa firmy mohli sťažovať, ale nesťažovali sa, obstarávanie je v poriadku. To ušetrí úradníkom kopu práce a zvýši úroveň kontroly, lebo firmy sa naučia dôslednejšie bdieť nad svojimi právami.

Prístav

Keď už štát vie, čo je kvalitné obstarávanie, ako ho merať, aj ako k nemu motivovať, tak mu ostáva posledná úloha: prostredníctvom jasných pravidiel a vzdelávania zabezpečiť, aby všetci úradníci vedeli, kde je prístav, a aby sa do neho snažili doplávať:

Náš štát by mal prestať trestať sám seba za teoretické diskriminovanie hypotetických firiem a musí nám všetkým konečne povedať, čo je kvalitné obstarávanie. Musí si vybrať, či chce aj naďalej obstarávať „na tri ponuky“, alebo či chce dobre vyladeným systémom motivácii zvyšovať úroveň hospodárskej súťaže na Slovensku.

To sa dá docieliť bodovým systémom, ktorý by vyšší počet ponúk, čiže zákonite aj vyššiu úroveň kontroly zo strany firiem, odmeňoval nižšou pravdepodobnosťou kontroly zo strany štátu. Štát by navyše vedel pracovať s motiváciami aj v reálnom čase: vyplynie z porovnania so západom, že máme kratšie lehoty na predkladanie ponúk? Navýšme bodové hodnotenie za dlhšie lehoty.

Oblúkom sa dostávame aj k spomínanému obchvatu Košíc. Dnes ešte nevieme, ako to presne bolo a čakáme na finálne rozhodnutie. Ak by však štát mal jasno v tom, čo je kvalitné obstarávanie a zavedený princíp „právo patrí bdelým“, nemusel by pre dve chýbajúce slová rušiť súťaže kvôli teoretickej diskriminácii hypotetických firiem, aj keď sa žiadna firma na chýbajúce dve slová nesťažuje.

Možno to v niekoľkých individuálnych prípadoch bude znamenať, že nám cez systém prejde aj menej kvalitné obstarávanie. Oproti dnešku, keď kvalitnejšie obstarávania rovno trestáme, to však bude znamenať obrovský záber vpred.