Denník N

Plán obnovy: revolúcia v oblasti európskej integrácie?

Plán obnovy a odolnosti, ktorým EÚ reaguje na hospodárske ťažkosti spôsobené pandémiou koronavírusu prináša mnohé inovácie nielen do oblasti hospodárskej obnovy (ktorá je digitálna a zelená), ale aj v oblasti príprav takejto obnovy v rámci zložitého mechanizmu európskych inštitúcií a záujmov členských štátov. Výskum na Katedre politológie Univerzity Komenského argumentuje, že Európska komisia sa pri príprave post-pandemickej obnovy inšpirovala predchádzajúcimi skúsenosťami, predovšetkým z oblasti energetickej a klimatickej politiky.

Európa čelí od roku 2008 viacerým krízam, počnúc finančnou a hospodárskou, cez klimatickú, plynovú až po migračnú či Brexit, čo inšpirovalo viacerých akademikov i politikov hovoriť o tzv. „polykríze“. Krízy sú dlhodobo považované za akýsi katalyzátor zmien v spoločnosti a inak tomu nie je ani v EÚ inštitúciách. Práve Európska komisia častokrát využíva obdobia kríz na to, aby zaviedla nové politiky, nástroje alebo inštitúcie na prehĺbenie európskej integrácie a presvedčila tým aj skeptické členské štáty, aby integračné snahy podporili. Vypuknutie pandémie Covid-19 a zavedenie viacerých epidemiologických opatrení otvorilo priestor na zavedenie nových politík, akou bolo najmä schválenie balíka Next Generation EU, ktorého kostru tvorí Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti. „Mechanizmus“ je nástroj podporujúci zavedenie politík, najmä v oblasti digitalizácie a tzv. zelených politík. Dohoda na samotnom „mechanizme“ a proces jeho schvaľovania prebehli relatívne rýchlo a mohlo by sa aj zdať, že takýto spôsob reakcie na pandemickú krízu je v oblasti EÚ integrácie novinkou.

Preto sme sa v rámci výskumného tímu na Katedre politológie Univerzity Komenského v Bratislave v rámci projektu GREENREC (https://fphil.uniba.sk/greenrec/) podporeného Agentúrou na podporu výskum a vývoja (grant č. APVV-20-0012) podrobne pozreli na proces prijímania Plánov obnovy a odolnosti, ktoré sú kľúčovým prvkom „mechanizmu“. Náš výskum ale ukázal, že pri schvaľovaní Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti Európska komisia nevytvorila nové nástroje, ale využila už existujúce, úspešne odskúšané v oblasti energetickej a klimatickej politiky, čo jej zároveň umožnilo presadiť svoju víziu takzvanej zelenej obnovy ekonomiky. Tieto nástroje boli vytvorené pri procese tvorby a schvaľovania Národných energetických a klimatických plánov.

Práve oblasť energetickej a klimatickej politiky ako spojených nádob je dlhodobo jednou z hlavných politík EÚ, keďže táto má ambície stať sa lídrom v oblasti boja s klimatickou zmenou a členské štáty sa zaviazali k dosiahnutiu uhlíkovej neutrality do roku 2050. Komisia preto uplynulé dve dekády využíva viaceré stratégie na to, aby podnietila členské štáty, a to najmä v regióne strednej a východnej Európy, k ambicióznejším zeleným politikám. V roku 2018 Európska komisia predstavila víziu (pretransformovanú do Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1999 o riadení Energetickej únie a opatrení v oblasti klímy), ktorá jej umožnila ovplyvniť národné ciele členských štátov ešte pred tým, ako boli formálne prijaté. Gro tohto nariadenia tvorí požiadavka na vypracovanie Národných energetických a klimatických plánov, ktorých hlavným cieľom bolo predstaviť trajektóriu krajín dosiahnuť klimatické ciele do roku 2030. Tými cieľmi sú: aspoň 32%-ný podiel obnoviteľných zdrojov na hrubej domácej spotrebe, aspoň 32,5%-né zvýšenia energetickej účinnosti a zníženie emisií na úrovni 40% v porovnaní s rokom 1990. Posledný cieľ sa v roku 2020 zvýšil na úroveň 55%, zvyšné dva sú predmetom diskusie v rámci balíka Fit for 55, ktorý toto zvýšenie reflektuje, a stratégie REPower EU. Príspevok jednotlivých krajín ako dosiahnuť tieto ciele sa líši, teda nie každá krajina musí prispieť rovnako. Tieto príspevky sú presne definované v ďalších smerniciach a nariadeniach, ktoré boli prijaté členskými krajinami v spolupráci s Európskym parlamentom. Jediný cieľ, ktorý je pre všetky krajiny rovnaký, je požiadavka aspoň 15% prepojenia elektrifikačných sietí so susednými krajinami. Všetky tieto ciele (podiel obnoviteľných zdrojov, energetická účinnosť, zníženie emisií a prepojenie sietí) už krajiny napĺňali, v období do roku 2020. Na rozdiel od cieľov, ktoré mali byť (a do veľkej miery i boli) naplnené do roku 2020, ciele 2030 nie sú záväzné na úrovni jednotlivých štátov, ale len na úrovni EÚ. A preto musela Komisia prísť so stratégiou, ako primäť členské štáty k tomu, aby sa snažili prispieť k spoločnému dosiahnutiu cieľov na úrovni EÚ do roku 2030 a nespoliehali sa tak na to, že to iné krajiny spravia za nich. Napriek tomu, že členské štáty majú stále právomoc rozhodovať o svojom energetickom mixe, na základe dohody z roku 2014, musia dosiahnuť značné pokroky v oblasti dekarbonizácie do roku 2030.

Ale späť k samotným Národným energetickým a klimatickým plánom, pretože v rámci EÚ je novinkou práve proces ich prípravy a schvaľovania, ktorý potom Komisia použila i v prípade Plánov obnovy a odolnosti. Členské štáty v prvom kroku poslali Komisii svoje návrhy energetických a klimatických plánov. Komisia ich následne ohodnotila a vrátila krajinám spolu s pripomienkami a konkrétnymi odporúčaniami, v akých oblastiach by mali plány konkretizovať a taktiež zvýšiť klimatické ambície – prípadne ocenila ich ambiciózny prístup. V druhom kroku hodnotila zmenu v plánovaných cieľoch, ktorú členské štáty urobili. Hodnotenie tak prišlo pred samotným formálnym schválením. Práve takýto prístup, teda ex ante, podľa nášho výskumu prinútil členské štáty k tomu, aby sa zaviazali prijať ambicióznejšie ciele ako tomu bolo v návrhoch. A práve tento prístup zas umožnil Komisii posunúť členské štáty k tomu, aby bolo možné dosiahnuť spoločné 2030 ciele na úrovni EÚ. K tomuto zisteniu sme dospeli analýzou všetkých 27 Národných energetických a klimatických plánov. V nasledujúcich dvoch tabuľkách ponúkame súhrn našich zistení. Prvá tabuľka nám ukazuje to, či si členský štát v konkrétnej oblasti (zníženie emisií, podiel obnoviteľných zdrojov, energetická efektívnosť a prepojenie sietí) splnil svoju domácu úlohu a stanovil si cieľ na úrovni, ako navrhla Komisia. V prípade Slovenska vidíme, že si stanovilo dostačujúce ciele len v oblasti znižovania emisií a prepojenia sietí. V prípade znižovania emisií sa ale krajiny musia riadiť už prijatým Nariadením o spoločnom úsilí (Effort Sharing Regulation), ktoré presne určuje koľko percent emisií musia členské štáty znížiť, takže ako vidíme i z tabuľky, všetky krajiny sa zaviazali tento cieľ dosiahnuť. V prípade elektrifikačného prepojenia je Slovensko už teraz prepojené na viac ako 50%, takže požadovaný minimálny limit 15% dávno prekročilo. Naopak, v prípade obnoviteľných zdrojov Komisia Slovensku odporučila minimálny podiel 24% a i keď sme tento podiel navýšili z 18% na 19,2% (porovnanie návrhu a finálneho dokumentu), stále je to pod odporúčanou hranicou.

Tabuľka 1: Napĺňanie cieľov nastavených Komisiou jednotlivými členskými krajinami

Poznámka: áno = členský štát si v Národnom energetickom a klimatickom pláne určil splniť cieľ navrhnutý Komisiou; nie = členský štát si stanovil nižší cieľ ako ten, ktorý navrhla Komisia

Zaujímavejšou je druhá tabuľka, ktorá sumarizuje naše zistenia a ukazuje, že stratégia Komisie bola úspešná. Tabuľka ukazuje, koľko krajín zmenilo úroveň svojich ambícií porovnaním návrhu a finálnej verzie Národných energetických a klimatických plánov. Ide o podiel obnoviteľných zdrojov, kde si vyššie ciele stanovilo 14 krajín (štvrtý stĺpec zľava). Taktiež 14 krajín si stanovilo vyšší cieľ v oblasti energetickej účinnosti (primárna spotreba; siedmy stĺpec zľava) a 16 krajín v oblasti energetickej účinnosti vo finálnej spotrebe (šiesty stĺpec sprava). I napriek tomuto navýšeniu však niektoré krajiny ostali pod požadovaným limitom Komisie, ako ukazuje posledný riadok. V prípade podielu obnoviteľných zdrojov to bolo 9 krajín, v prípade primárnej spotreby 14 krajín a finálnej spotreby až 15. Požadovanú mieru prepojenia vo finálnych dokumentoch nemajú 4 krajiny. Môžeme teda tvrdiť, že ex ante prístup zafungoval, keďže jeho hlavným cieľom bolo previesť spoločné ciele EÚ do záväzných národných cieľov členských štátov, ktoré takto prispievajú svojim spravodlivým dielom k spoločnému úsiliu EÚ.

Tabuľka 2: Ambície členských štátov v Národných energetických a klimatických plánoch – porovnanie návrhu a finálnej verzie

V reakcii na pandémiu Covid-19 tak Komisia už nemusela prichádzať s novými nástrojmi, ale využila tento, ktorý už raz úspešne otestovala. Uplatnila tak nové riadenie, ex ante, aj na obnovu po pandémii s cieľom primäť členské štáty k ambicióznym cieľom v oblasti digitalizácie a zelených politík. Členské štáty navrhli svoje Národné plány obnovy a odolnosti, ktoré predstavujú plán pre obdobie po pandémii a Komisia  takýmto spôsobom zabezpečila, aby jednotlivé národné ciele prispeli k hlavným cieľom post-pandemického mechanizmu obnovy – vrátane toho najdôležitejšieho, zeleného (a digitálneho) rozmeru. Každý členský štát musel vyčleniť najmenej 37% celkových výdavkov z Plánu obnovy na opatrenia v oblasti zelených politík a aspoň 20% výdavkov na digitálne ciele. Zdá sa, že stratégia Komisie presadzovať zelenú a digitálnu politiku je opäť úspešná, keďže krajiny, ktoré tieto Plány obnovy predložili spomínané limity prekročili. Jedinou krajinou, ktorá Plán obnovy a odolnosti neodovzdala je Holandsko, naopak, Maďarsko už viac ako rok čaká na schválenie tohto dokumentu.

Samozrejme, Národný energetický a klimatický plán a Plán obnovy sa líšia najmä tým, že Plány obnovy majú definované konkrétne investície a reformy s časovým rámcom, na ktoré sú naviazané finančné prostriedky. Tie je možné získať len vtedy, keď budú tieto reformy naplnené. Avšak logika prijímania týchto dokumentov je tá istá: národné strategické ciele sú Komisiou hodnotené pred ich samotným schválením na základe vopred určených kritérií, čo jej umožňuje primäť členské štáty vydať sa trajektóriou EÚ politík. Je možné predpokladať, že tento prístup bude aplikovaný aj na ďalšie oblasti a politiky.

Článok bol publikovaný v časopise Energy Policy.

Teraz najčítanejšie

Matúš Mišík

Som docentom na Katedre politológie UK v Bratislave, venujem sa predovšetkým energetickej politike EÚ. https://www.researchgate.net/profile/Matus-Misik