Denník N

Výhodnosť PPP nemocnice stojí na šupke od banánu

Štúdia uskutočniteľnosti, ktorá sa týka vybudovania novej univerzitnej nemocnice v Bratislave, bola prijatá vcelku pozitívne, hoci jej finančný model má veľkú slabinu.

Väčšia finančná výhodnosť PPP variantu v porovnaní so štátom ako investorom, stojí na dvoch kľúčových predpokladoch. Na odhadovanej nižšej prevádzkovej ziskovosti nemocnice keď bude vedená štátnym manažmentom a na vyššej cene stavby, ak bude investorom štát. Aj keď vyjdeme z týchto dvoch predpokladov, nie je rozdiel v prospech PPP variantu nijako priepastný.

PPP

Predpoklad, že štát bude pri riadení nemocníc menej efektívny, teda očakávanie akejsi dane z Kolesíkov, by si určite zaslúžil osobitný článok. Teraz poznamenajme len toľko, že je pozoruhodné, ako ľahkovážne si štát dovolil urobiť zo svojich manažérov škodcov, hochštaplerov a prípadne až zlodejov. Keby tak o nich hovoril niekto iný, určite by sa urazili. Ale to nie je podstatné. Dôležité je, že finančný model má svoju Achillovu pätu  – predpokladá totiž výrazné navýšenie investičných výdavkov (zjednodušene cenu stavby) v štátnom variante. Ak bude investorom štát, model predpokladá až o 37,8% drahšiu stavbu a priebežné kapitálové výdavky ako v prípade PPP variantu. Pozrime sa, či to predpokladá oprávnene.

Diabol je skrytý v detailoch. Preto budeme musieť absolvovať náročnejší ponor do problematiky a nebude to veru ľahké  čítanie. Lenže na dne oceánu modelov, štúdií a excelovských tabuliek sa nachádzajú stovky CT-čiek, milióny testov na Helicobactera a roky kvalitnejšej zdravotnej starostlivosti. Ponorme sa preto skôr, než ich žraloci požerú.

Donaha s výpočtami

Konzultanti EY vypočítali predraženie stavby v štátnom variante nasledovne (str. 100 štúdie):

Nová univerzitná nemocnica bude z 51% štandardná budova a z 49% neštandardná. Priemerné predraženie (navýšenie investičných výdavkov) pri štandardných budovách je 24%, pri neštandardných 51%.

51% x 24% + 49% x 51% = 37,8% 

Technicky ide o veľmi jednoduchý výpočet. Zaujímavé je, odkiaľ zobrali konzultanti priemerné navýšenia investičných výdavkov vo verejných zákazkách oproti PPP variantu.

Podľa textu ich analýzy je ich zdrojom štúdia Mott a MacDonald z roku 2002 (!). Po jej podrobnom preštudovaní vyplynú na povrch zaujímavé zistenia.

Vo vzorke zákaziek, s ktorou pracovala štúdia Mott & MacDonald,  iba 3 PPP projekty štandardných budov a žiaden PPP projekt na neštandardnú budovu (strana 48 M&M) . Čo je málo na porovnávanie s verejnými zákazkami.

Nie je pravda ani to, že použité percentá navýšenia investičných výdavkov (51% a 24%) sú rozdielom verejnej zákazky oproti PPP, tak ako to tvrdí štúdia uskutočniteľnosti. Sú totiž len historicky priemerným navýšením pri britských verejných zákazkách v období rokov 1982 – 2002. V prípade spomínaných troch PPP projektov je priemerné navýšenie vo výške 2%. Navyše ho nemožno porovnávať s verejnými zákazkami. (strana 14-15 M&M)

Možno si poviete, veď tie 2% sú naozaj málo, nemohli by sme aspoň pri štandardných budovách predpokladať o 22% (24% – 2%) vyššie predraženie verejnej zákazky oproti PPP?  Nemohli, lebo by to nebol správny postup. Predraženie bolo totiž pri PPP projektoch počítané z rozpočtu v pokročilejšej fáze prípravy projektu (Full Business Case Stage) , zatiaľ čo pri verejných zákazkách v počiatočnej fáze prípravy projektu (Outline Business Case). (strana 14-15 M&M) Inými slovami, porovnávali by sme presnosť rozpočtu z fázy, keď pri verejných zákazkách bol projekt len načrtnutý, s podrobným rozpočtom, ktorý môže ísť k dodávateľovi pri PPP projekte.

PPP2

Priemerné navýšenie investičných výdavkov verejnej zákazky oproti PPP variantu teda nie je možné získať zo zdroja, na ktorý sa konzultanti odvolávajú. Nie sú tam totiž porovnateľné údaje. Aj keby sme nad tým prižmúrili oči, vzorka obsahuje primálo relevantných PPP projektov na vyvodenie dôveryhodných záverov.

Pýtam sa: Je vari správne aby o osude univerzitnej nemocnice rozhodli 3 britské PPP projekty, pri ktorých sa navýšenie výdavkov počíta tak, že sa nedajú porovnať s verejnými zákazkami a sú výrazne v prospech PPP variantu?

 Variant PPP s nulovým rizikom dodatočných kapitálových výdavkov

Štúdia obsahuje metodické usmernenie k tomu, ako je možné dospieť k predpokladanému navýšeniu výdavkov  projektu oproti rozpočtu . Podľa inštrukcií je spomínaných 51% (neštandardné budovy) a 24% (štandardné budovy) hornou hranicou, ktorá má byť použitá pre nové projekty s nejasným zadaním a slabým riadením rizika. Pre projekty s efektívnym riadením rizika v čase zadania zákazky majú byť cieľové hodnoty len 4% resp. 2%. (strana 32 M&M)

Variant verejnej zákazky je v modeli znevýhodnený dodatočnou + 37,8% vatou s použitím horných hraníc rizika. Variant PPP však neobsahuje žiadnu vatu pre dodatočné investičné výdavky. Konzultanti teda smelo predpokladajú, že variant verejnej zákazky má slabé zadanie a veľa rizík, zatiaľ čo PPP variant má zadanie dokonalé a riziká navýšenia investičných výdavkov nulové. Čo je nelogické, keďže ide o ten istý projekt.

Ak má projekt nejasné zadanie a neexistuje manažment rizika, potom nezáleží na tom, či ide o PPP variantu, alebo o verejnú zákazku – podľa metodiky má byť použitá horná hranica navýšenia.

Nedostatočné definovanie požiadaviek a rozsahu projektu sa podľa Motta a MacDonalda podieľa na väčšine navýšenia kapitálových výdavkov. Štúdia uskutočniteľnosti EY tvrdí, že s pomocou PPP variantu štát prenesie na súkromníka celé riziko dodatočných investičných výdavkov. (strana 101) Odvoláva sa pritom na Motta a MacDonalda, ktorí však nič také netvrdia. Už sme to pred niekoľkými rokmi raz počuli – PPP variant neumožňuje žiadne dodatky, žiadne navyšovanie. Pričom dodatky aj navyšovanie boli realitou našich PPP diaľnic. Treba priznať, že časť dodatočných kapitálových výdavkov štát na súkromníka predsa len prenesie. Ten by to mal mať zahrnuté vo svojej plánovanej výnosnosti. Ale všetky dodatočné kapitálové výdavky určite na súkromníka neprenesie.

Predstavme si nasledovnú situáciu. Štát si dodatočne uvedomí, že v novej nemocnici majú byť šatne pre 800 medikov, alebo zistí, že potrebuje väčšiu kapacitu nemocnice ako pôvodne plánoval. V plánovanom rozpočte táto položka nebola. V tomto prípade nezáleží na tom, či by bol investorom štát, alebo súkromník. Riziko neplánovaných investičných výdavkov z dôvodu zlého, či neúplného definovania projektu štát na súkromníka neprenesie. V príslušnej PPP zmluve by takýto bianko šek na prevzatie rizika podpísal len subjekt mdlého rozumu, ktorý si navyše najal právnikov s „IQ tykve“, neschopných sformulovať čo i len klauzuly o tzv. vyššej moci  a navýšení ceny pri zväčšení rozsahu prác v porovnaní s pôvodným projektom. Vo variante verejnej zákazky máme dostatočnú vatu na podobné dodatočné výdavky. Vo variante PPP nemáme nič.

Uvedomili si vôbec autori štúdie uskutočniteľnosti, že existuje aj riziko navýšenia plánovaných výdavkov do momentu uzavretia kontraktu? Na koho chcú toto riziko v prípade PPP variantu preniesť?

Ako podporný argument bola použitá aj dobre utajená štúdia o výhodnosti PPP variantu, z ktorej vyšlo 31,1 priemerné predraženie pri diaľničných projektoch obstaraných tradičnou formou. Táto štúdia z roku 2009 je už neaktuálna, pretože nezohľadňuje novšie diaľnice s menším navýšením. Neskoršie porovnania tiež ukázali, že predraženie pri diaľničných projektoch sa znížilo a pohybuje sa okolo 10%. Samozrejme, diaľnice nie sú veľmi porovnateľné s nemocnicou, s ktorou má verejný sektor málo skúseností a je správne byť konzervatívny. Konzervatívnosť však treba aplikovať konzistentne, čo sa v tomto prípade zjavne nestalo.

Vyplávajme v skratke na hladinu

Výhodnosť PPP variantu predpokladá nulové riziko navýšenia plánovaných investičných výdavkov, čo je nereálne, lebo nie je možné preniesť všetky riziká na PPP partnera. Okrem toho existuje aj riziko navýšenia rozpočtu do momentu uzavretia zmluvy. Preto nie je obhájiteľné, že sa iba v štátnom variante konzervatívne predpokladá vysoké riziko navýšenia.

Modelovaný efekt týchto predpokladov na verejné financie je zhruba 160 miliónov eur (pri diskontnom faktore 3,1%). Ak je čo i len štvrtina tohto rozdielu neopodstatnená, misky váh sa výrazne naklonia v neprospech PPP variantu.

Prišiel čas aby všetci, ktorí o sebe vyhlasujú – ako napríklad opoziční poslanci –  že obhajujú verejný záujem, aby urýchlene ukončili svoje lyžiarske zájazdy a prestali sa zabávať neplodným glosovaním referenda (ktorých by sa dalo za 160 miliónov zorganizovať 25). Ak by bol Robert Fico v ich koži a v ich situácii, projekt by žil maximálne do jeho mimoriadnej tlačovky. Preto posledná veta tohto blogu musí znieť:  Analýzu výhodnosti PPP treba prepracovať a tender zastaviť!

Za editorskú pomoc ďakujem Mariánovi Leškovi z Nadácie Zastavme korupciu

 

Teraz najčítanejšie

Marian Jánoš

Ako dobrovoľník sa snažím bojovať proti plytvaniu, korupcii, šarlatánom a hoaxom. Vyštudoval som všeobecné lekárstvo a finančný manažment. Pracujem ako manažér v súkromnom sektore.