Denník N

Verejná diskusia k rozpočtu začala, dva tipy ako jej kvalitu zlepšiť

O tom, prečo nie je pravda, že verejné výdavky sa zdvojnásobili a ako zlepšiť kvalitu verejnej diskusie o výdavkoch štátu

Rozpočtová Rada od roku 2020 zverejňuje už v deň schválenia rozpočtu vládou svoj prvotný názor na rozpočet, aby úplne neabsentovala v diskusii do spracovania detailnej správy. Tá je už tradične zverejňovaná až o mesiac neskôr v druhej polovičke novembra, teda pred jeho schvaľovaním v parlamente. Zaujať predbežný názor je o ťažšie, že samotný rozpočet sa už roky väčšinou dorába tesne pred hlasovaním na vláde a Rada teda nemá takmer žiadny časový priestor pre vytvorenie predbežnej reakcie. Napriek tomu som to vnímal ako potrebnú zmenu, aby sme boli prítomní vo verejnej debate o rozpočte od jeho schválenia na vláde.

Dôvod, prečo sa pravidelná detailná správa o rozpočte zverejňuje až pred samotným začiatkom rokovania v parlamente, je jednoduchý. Na detailnú analýza rozpočtu potrebujeme niekoľko týždňov. Overujeme realistickosť detailných čísiel rozpočtu pre najbližšie 3 roky a musíme zostrojiť tzv. pasívny scenár bez zmeny politík („no policy change“). Až porovnanie s ním nám dá presnejšiu predstavu o konsolidačnom úsilí vlády. Pretože samotné zhoršovanie alebo zlepšovanie čísiel bilancie verejných financií môže byť dané vonkajšími ekonomickými šokmi (striedanie dobrých a zlých časov v ekonomike). A práve o tie vplyvy musíme výsledky rozpočtu očistiť, ak sa chceme spravodlivo pozrieť na vplyv samotnej hospodárskej politiky vlády.

V prvotnej reakcii na rozpočet 2023-25 sme teda zdôraznili len všeobecné znaky predloženého rozpočtu ako je napríklad:

  • neimplementovanie výdavkových limitov napriek požiadavke zákona a teda chýbajúca stratégia konsolidácie najmä pre roky 2024-2025,
  • znížená transparentnosť, ktorá vznikla zahrnutím aj tradičných výdavkov do rezerv (MF chcelo poukázať na vplyv provizória a zneprehľadnilo tak samotný rozpočet),
  • chýbajúce podrobné informácie ohľadne účelu použitia rozdelenia energo pomoci (bez špecifikácie schém je ťažko posúdiť efektívnosť a adresnosť pomoci)

K samotnej realistickosti rozpočtu pre najbližší rok sme sa bez detailnej analýzy zatiaľ nevyjadrili, aj keď niečo môže naznačovať fakt, že náš septembrový strednodobý semafor pre rok 2023 (ak prirátame energo pomoc) poukazuje na nižšiu úroveň deficitu (5,6% HDP) v porovnaní s vládou cieleným deficitom (6,4% HDP). Bez detailnej analýzy rozpočtu sa však zatiaľ nevieme konkrétnejšie vyjadriť k viacerým najdôležitejším aspektom rozpočtu a treba tak počkať na našu správu.

V súčasnosti sa však aspoň dajú poopraviť niektoré zjavne nesprávne argumenty používané opakovane vo verejnej diskusii. Najviac rezonuje argument zdvojnásobenia výdavkov štátneho rozpočtu v porovnaní s rokom 2019. Je to jednoduchý, zrozumiteľný, chytľavý ale pritom nesprávny argument. Ten potom mylne vedie k záverom typu „čísla z ktorých mrazí, ľudia necítia zdvojnásobenie veľkosti verejných výdavkov, porovnajte to s priemernými výdavkami rodiny, infláciou“, atď. Od roku 2019 do konca 2023 totiž stúpa (nominálny) HDP len o odhadovaných 30%, podobne stúpa aj priemerná mzda (35%), aj inflácia (33%). Ak by zároveň trvalé zaťaženie štátu cez výdavky stúplo naozaj o takmer 100%, mohlo by to znamenať zásadný rozvrat našich verejných financií…

Štátny rozpočet je však len jedna časť verejných financií a je navyše historickým prežitkom[1]. Rada už roky odporúča, aby sa v parlamente schvaľoval rozpočet celej verejnej správy[2]. Ten je zároveň „konsolidovaný“. To znamená, že výdavkový transfer, ktorý uskutoční štátny rozpočet inému subjektu verejnej správy, ktorý ho obratom použije na svoj výdavok, sa nezarátava dvakrát.

Ako správne porovnávať verejné výdavky

To sú všetko dôvody, prečo štátny rozpočet (ŠR) jednoducho nie je dobrým analytickým ukazovateľom rozpočtovej politiky vlády. Napriek tomu sa skúsme bližšie pozrieť na argument zdvojnásobenia výdavkov ŠR. Cez ŠR pretekajú ako v prietokovom ohrievači všetky eurofondy, dokonca aj tie, ktoré smerujú do súkromnej sféry[3]. Tie sú však financované EÚ a majú danú predpísanú štruktúru a Slovensko ich nesmie použiť ako náhradu domácich výdavkov. A závisia od načasovania tzv. programového obdobia.

To nám teraz končí, a teda eurofondov bude pretekať oveľa viac. Navyše v roku 2023 popri bežných eurofondoch budú  štátnym rozpočtom pretekať aj európske zdroje z Plánu obnovy. To hneď znamená rozdiel vo „výdavkoch“ ŠR v roku 2023 vs. 2019 na úrovni 5,6 mld. eur (!), resp. 7,1 mld. eur, ak zarátame spolufinancovanie[4]. Razom miera nárastu ostatných výdavkov ŠR medzi rokmi 2019 a 2023 klesne z 94% na 66%. Druhá potrebná operácia je očistenie o tzv. jednorazové výdavky súvisiace s krízou a iné transfery, ktoré defacto nie sú žiadnymi aktuálnymi výdavkami. V roku 2023 zažívame totiž energokrízu spojenú s vojnovým konfliktom za hranicami, zatiaľ čo rok 2019 bol posledným rokom dobrých časov v ekonomike, ktorý si prirodzene nevyžadoval jednorazové opatrenia. To neznamená, že nemáme o jednorazových opatreniach diskutovať. Je to však diskusia úzko zameraná na danú situáciu a mala by sa teda viesť separátne od hlavnej diskusie zameranej na veľkosť domácich trvalých výdavkov a ich dopadu na dlhodobú udržateľnosť. Po tejto úprave už nárast ostatných trvalých výdavkov ŠR klesne zo 66% na 36% a teda blízko úrovne nárastu miezd a inflácie počas týchto rokov.

Tabuľka: Hotovostné výdavky ŠR v rokoch 2019 a 2023 (v mil. eur) vs. rast ekonomiky/miezd/inflácie

Zdroj: RRZ

Samozrejme, toto nie je zďaleka dokonalá detailná analýza. Pretože výdavky v ŠR si môžeme umelo vylepšiť napríklad tým, že železniciam dáme menší transfer z rozpočtu a o to viac úverov potom samé zaberú. Na verejných výdavkoch, ani na verejnom dlhu síce neušetríme, ale samotný štátny rozpočet formálne vykáže nižšie výdavky. Namiesto bolestivého prechádzania každej takejto položky tu našťastie máme oveľa jednoduchšie riešenie, jednoducho použijúc tú správnu tabuľku – celkové verejné výdavky.

Už hneď začíname na zmene +57%. Potom nám stačí pre férové porovnanie odrátať už spomínané eurofondy a jednorazové výdavky súvisiace s krízami. Takéto číslo nám potom dá nárast mimokrízových domácich výdavkov o 27% a to sa už nevymyká zmene iných makroekonomických veličín.

Tabuľka: Celkové verejné výdavky v rokoch 2019 a 2023 (v mil. eur) vs. rast ekonomiky/miezd/inflácie

Zdroj: RRZ

Ako zlepšiť kvalitu návrhov na zmenu výdavkov

Okrem primeranosti samotnej veľkosti rozpočtu by sa malo diskutovať aj o tom, čo vláda presne ponúka občanom na výdavkovej strane. Dnes sa oveľa viac ako v minulosti ponúka priestor na súboj realistických myšlienok a návrhov. Súčasná situácia je totiž oveľa bohatšia na dáta ohľadne opatrení, resp. politík, najmä zásluhou revízií výdavkov spracovaných Útvarom Hodnoty za peniaze. Ich analýzy síce neponúkajú vyčerpávajúci zoznam všetkých možných opatrení, ale nájdeme tam stále dosť bohaté a hlavne analyticky dôveryhodné „menu“ výdavkových opatrení, kde si vedia nájsť inšpiráciu pravicoví ako aj ľavicoví politici.

Napriek tomu aj tu verejná diskusia často nemá dostatočnú kvalitu. Použijúc termín z už legendárneho blogu bývalého člena Rady, niektoré návrhy obsahovo vyzerajú, ako keby ich stále dávali „pištoľníci v parlamente“. A teda chýba im dôveryhodnosť, že sú realistické a boli komplexne zvážené.

Tak ako použitie tej správnej tabuľky v prípade porovnávania veľkosti domácich trvalých verejných výdavkov, tak detailnejšia a poctivejšia práca práve s týmito verejne dostupnými neideologickými revíziami výdavkov štátu by určite zvýšila kvalitu verejnej diskusie aj o samotnej štruktúre týchto výdavkov. A hlavne mohla by tak priniesť viac reálnych návrhov na jej zlepšenie, ktoré naše verejné financie určite stále veľmi potrebujú.

 

[1] A navyše v hotovostnej forme, namiesto v tzv. akruálnom účtovníctve. Akruálne účtovníctvo napr. za výdavky pokladá aj samotný nárast záväzkov. Ak si štát niečo objedná, ale ešte nezaplatí, pokladá sa to správne za výdavok, hoci hotovostná forma toto nezohľadňuje. Naopak, napríklad navýšenie základného imania (tj, len presun peňazí z jedného účtu na iný bez ich minutia) v hotovostnej forme znamená výdavok, ale nie v akruálnej forme. Akruálna forma sa používa pre výpočet samotného deficitu verejných financií. Preto Rada odporúča schvaľovať v parlamente rozpočet verejnej správy v akruálnej forme, ako je medzinárodný štandard, ktorý sleduje hospodársku politiku vlády.

[2] Pozri napr. prezentáciu pre Výbor NR SR pre financie a rozpočet, slide 21 tu.

[3] Tieto toky sú zaznamená aj na príjmoch ŠR a preto obdobná diskusia o porovnávaní len celkových príjmov ŠR v rôznych rokoch nie je takisto najrozumnejšia.

[4] Podľa analýz RRZ spolufinancovanie defacto neznamená reálny náklad pre verejné financie, nakoľko samotné eurofondy vygenerujú dostatok rastu HDP, ktorý následne vytvorí dodatočné príjmy v objeme práve na úrovni spolufinancovania.

Teraz najčítanejšie

Ján Tóth

Predseda Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, bývalý viceguvernér NBS pre menovú politiku, riaditeľ IFP, hlavný ekonóm ING Bank a UniCredit Bank a predseda Klubu ekonomických analytikov