Denník N

Vláda rozhodla o migoch v rozpore s ústavou

Dočasne poverená a odvolaná vláda E. Hegera dnes predpoludní rozhodla o schválení medzinárodnej dohody, prostredníctvom ktorej Slovenská republika daruje Ukrajine vojenský materiál, a to vrátane 13 stíhačiek MiG-29. Ústavnosť takéhoto rozhodnutia je, eufemisticky povedané, otázna.

Uvedený text vyjadruje ústavnoprávny názor na tému darovania vojenského materiálu prostredníctvom vlády s obmedzenými právomocami a nie občiansky postoj k téme podpory brániacej sa krajiny pred útokom agresora.

Autor je študent práva.

VLÁDA S OBMEDZENÝMI PRÁVOMOCAMI

Dňa 15. decembra 2022 zostávalo do konca roka len 16 dní, no do konca riadnej vlády E. Hegera už len pár okamihov. Práve v tento deň bola vláde poslancami parlamentu vyslovená nedôvera, čo viedlo o deň neskôr prezidentku k odvolaniu vlády a k jej povereniu k dočasnému výkonu jej pôsobnosti v obmedzenom rozsahu.

Ako veľmi je dočasne poverená a odvolaná vláda obmedzená vo svojej pôsobnosti? Odpoveď poskytuje čl. 115 ods. 3 ústavy, ktorý jej zveruje do pôsobnosti len určitý okruh kompetencií.

V prvom rade ide o tie kompetencie, ktoré môže nerušene vykonávať bez obmedzení aj naďalej, ako napr. rozhodovanie o návrhoch zákonov, o nariadeniach vlády či o medzinárodných zmluvách SR, ktorých dojednanie preniesol na vládu prezident, resp. prezidentka.

V druhom rade je časť kompetencií viazaných na predchádzajúci súhlas prezidentky, konkrétne je tomu tak v prípade vymenúvania a odvolávania ďalších štátnych funkcionárov v prípadoch ustanovených zákonom (napr. prednostovia okresných úradov) a troch členov Súdnej rady Slovenskej republiky, či v prípade ďalších kompetencií, ktoré sú vláde zverené zákonom (napr. schvaľovanie zahraničných ciest predsedu vlády, podpredsedov vlády, ministrov, štátnych tajomníkov).

Tretí okruh kompetencií je pre dočasne poverenú a odvolanú vládu smutným príbehom, nakoľko zvyšok týchto kompetencií takejto vláde nepatrí vôbec, a to bez ohľadu na to, aký pozitívny postoj by k nim zaujala prezidentka. Inými slovami, časť kompetencií sú v tomto prípade pre vládu tabu. Ide napríklad o rozhodovanie o zásadných otázkach vnútornej a zahraničnej politiky.

ZÁSADNÉ OTÁZKY VNÚTORNEJ A ZAHRANIČNEJ POLITIKY

Jednou z právomocí, ktoré dočasne poverená a odvolaná vláda stráca, je rozhodovanie o zásadných otázkach vnútornej a zahraničnej politiky. O otázkach vnútornej a zahraničnej politiky, ktoré nie sú zásadné, vláda ani nemusí rozhodovať, stačí, ak o nich rozhodne konkrétny minister. Dôležitým aspektom je teda zásadnosť významu danej otázky.

Ktoré otázky vnútornej a zahraničnej politiky možno považovať za zásadné? Ako je zrejmé, z ústavy explicitne nevyplýva, čo možno považovať za zásadné a čo nie.

K tejto veci sa len raz vyjadril Ústavný súd SR, sp. zn. I. ÚS 298/2015, ktorý povedal, že „nomináciu kandidátov na sudcov, ktorí by mali pôsobiť za Slovenskú republiku v medzinárodných súdnych orgánoch, jednoznačne zahrnúť medzi zásadné otázky vnútornej a zahraničnej politiky, a to aj pri zohľadnení jej špecifickej povahy spočívajúcej vo výraznej limitácii jej politického aspektu existujúcou právnou reguláciou reflektujúcou súdny charakter medzinárodných súdnych orgánov a z toho vyplývajúcu požiadavku ich nezávislého a nestranného rozhodovania“. Daný prípad len poukazuje na to, že zásadnosť danej otázky je potrebné vyhodnocovať individuálne v každom jednotlivom prípade, a teda aj v prípade darovania stíhačiek MiG-29.

K individuálnemu posudzovaniu zásadnosti danej otázky sa nedávno vyjadrili v právnej analýze aj vedeckí pracovníci Katedry ústavného práva Právnickej fakulty UK v Bratislave, ktorí predostreli 3 základné ústavnoprávne interpretácie, ktoré zohľadňovali „posúdenie možnosti daných lietadiel naplniť svoj účel za akým boli SR obstarané, ako aj posúdene toho, či ich vývoz mimo územie štátu môže mať dopad na pôsobenie SR v rámci medzinárodných vzťahov, resp. medzinárodných organizácií“, a to s prihliadnutím na odborný technický stav a použiteľnosť dotknutých lietadiel.

V jednej z týchto interpretácií pracovali s možnosťou, že „lietadlá MiG-29 sú síce nefunkčné na území SR, avšak ak by boli poskytnuté Ukrajine, tá by bola spôsobilá zabezpečiť ich servis aj obsluhu a dokázala by ich využiť ako zbraň na obranu vzdušného priestoru Ukrajiny,“ a v takomto prípade, „ak budeme uvažovať o lietadlách MiG-29 ako o zbraniach užitočných pre Ukrajinu, ktorá je susedným štátom SR a na území ktorej prebieha vojenský konflikt s Ruskou federáciou, bolo ťažké ustáť záver, že poskytnutie predmetných lietadiel Ukrajine by nepredstavovalo zásadnú otázku, tentoraz zahraničnej politiky SR. Ústavnoprávnym dôsledkom by potom, rovnako ako v predchádzajúcom prípade, malo byť to, že odvolaná a dočasne poverená vláda o poskytnutí lietadiel MiG-29 na Ukrajinu opäť nemôže rozhodovať.“

Reálie, s ktorými pracuje predchádzajúca ústavnoprávna analýza potvrdzujú aj vyjadrenia samotných členov vlády. Minister obrany Naď povedal, že „keby boli aj v stopercentom stave (migy), tak už by nemal na nich kto lietať. Oni (Ukrajina) majú fabriku, ktorá tie Migy opravuje.“ Dočasne poverený premiér Heger takisto potvrdil, že stíhačky posielame Ukrajine, aby sa mohla brániť. Závažnosť daného rozhodnutia potvrdzuje aj vyjadreniami o „státí na správnej strane dejín“, či „posúvaní dejín dopredu“.

Charakter zásadnosti v prípade darovania stíhačiek MiG-29 posilňuje už spomenuté rozhodnutie Ústavného súdu, ktoré za zásadnú otázku zahraničnej politiky považovalo „posielanie sudcov“ do medzinárodných organizácií, a preto si je ťažké predstaviť, že by „posielanie stíhačiek“ do medzinárodného konfliktu (vojny) bolo menej zásadnou otázkou zahraničnej politiky. Ďalším podporným argumentom je aj nelogická konštrukcia, že kým zahraničné cesty členov vlády sú obmedzené predchádzajúcim odobrením prezidentkou, tak odoslanie zbraní mimo nášho územia zostávajú bez podobného, či iného obmedzenia.

K zásadnosti danej otázky sa prikláňa aj ústavný právnik Bujňák, ktorý jednoznačne tvrdí, že „vojenská pomoc v takomto objeme predstavuje zásadnú otázku zahraničnej politiky. Tak potom to vedie k výsledku, že nie je možné, aby vláda takéto niečo schválila, pretože nemá na to v súčasnosti právomoc.“

V neposlednom rade nie je možné zabudnúť ani na ústavnoprávny výkladový princíp, podľa ktorého je potrebné sa v prípade nejasností týkajúcich sa kompetencií vlády prikloniť k možnosti neuplatnenia danej právomoci (reštriktívny výklad). Určujúcim je aj zásada „čo nie je dovolené, je zakázané“ v zmysle čl. 2 ods 2 ústavy.

DOHODA S UKRAJINSKOU VLÁDOU

Napriek sľubovanému hlasovaniu poslancov v parlamente, či zmene ústavy, sa dočasne poverená a odvolaná vláda rozhodla postupovať pri darovaní vojenského materiálu iným spôsobom, a to uzatvorením dohody medzi vládou SR a kabinetom ministrov Ukrajiny. Dočasne poverený premiér i minister obrany zhodne tvrdia, že „tento krok je právne čistý,“ a že „sa ňom zhodli všetci ústavní právnici.“

Medzičasom už stihli vyjadriť svoj právny názor minimálne dvaja ústavní právnici (Radoslav Procházka a Vincent Bujňák), ktorých už medzi množinu „všetkých ústavných právnikov“ nemožno zaradiť. Kde je teda problém?

V zmysle čl. 102 ods. 1 písm. a) ústavy dojednávanie medzinárodných zmlúv prináleží prezidentovi. Ten však môže túto kompetenciu preniesť na vládu a s predchádzajúcim súhlasom vlády aj na jej jednotlivých členov. Túto možnosť využil už v roku 2001 Rudolf Schuster, a tak do dnešného dňa je táto kompetencia v rukách vlády.

Táto kompetencia zostáva ponechaná aj dočasne poverenej a odvolanej vláde, no s tým rozdielom, že dojednávanie medzinárodných zmlúv môže byť prenesené len na vládu, nie na jej jednotlivých členov. Podľa čl. 119 písm. f) rozhodnutie o takto dojednaných medzinárodných zmluvách robí vláda, ako kolektívny orgán, iba v zbore. Ide o tzv. vládne zmluvy, ktoré nevyžadujú súhlas národnej rady a rozsahom záväzkov
presahujú rámec pôsobnosti ústredného orgánu štátnej správy ustanovený
osobitným zákonom.

V zmysle predkladacej správy sa jednalo o medzinárodnú zmluvu vládnej povahy, ktorej návrh schválila vláda uznesením a následne splnomocnila ministra obrany ako zástupcu SR na jej podpis.

Procházka v tejto súvislosti upozorňuje, že na to, aby táto zmluva nemusela prejsť aj následným schvaľovaním v parlamente, nemôže spadať do žiadnej z nasledujúcich kategórií v zmysle čl. 7 ods. 4 ústavy: medzinárodná politická zmluva, medzinárodná zmluva vojenskej povahy, medzinárodná hospodárska zmluva všeobecnej povahy, medzinárodná zmluva, na ktorej vykonanie je potrebný zákon a medzinárodná zmluva, ktorá priamo zakladá práva alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb.

Čo konkrétne chápeme pod medzinárodnou zmluvou vojenskej povahy nebolo doteraz upresnené judikatúrou a ani legálnou definíciou, no možno súhlasiť s Bujňákom, ktorý zastáva názor, že zmluva, na základe ktorej darujeme vojenské stíhačky napadnutej krajine, ktorá je vo vojne, má vojenský charakter. V takomto prípade je podľa čl. 86 písm. d) ústavy ústavnou nevyhnutnosťou, aby Národná rada SR vyslovila súhlas s predmetnou zmluvou pred jej ratifikáciou.

V neposlednom rade sa nemožno stotožniť ani s výkladom, ktorý právomoc uzatvoriť medzinárodnú zmluvu podľa čl. 119 písm. f) ústavy považuje za právomoc oddelenú a samostatnú od právomoci rozhodovať o zásadných otázkach vnútornej a zahraničnej politiky v zmysle písm. i). Som toho názoru, že nie je možné absenciu právomoci rozhodovať o zásadných otázkach vnútornej a zahraničnej politiky obchádzať uzatvorením medzinárodnej zmluvy, ktorej predmet by spĺňal zásadnosť týchto otázok.

KONTROLA KONANIA VLÁDY

Dočasne poverená a odvolaná vláda už z povahy veci nepodlieha parlamentnej kontrole, ale kontrole prezidentky. Takejto vláde už nie je možné vysloviť nedôveru, či zamietnuť vyslovenie dôvery. Vláda dočasne „kúri a svieti“ len na základe dôvery a poverenia od prezidentky.

Prezidentka sa kedykoľvek môže rozhodnúť, že dočasnej vláde odníme poverenie a vymenuje novú vládu. Toto rozhodnutie nemusí byť založené na žiadnom dôvode, no takisto môže reflektovať aj určité vyvodenie zodpovednosti. K druhej možnosti sa prikláňa aj súčasná prezidentka, ktorá otvorene komunikuje, že k nej pristúpi, ak vláda E. Hegera zlyhá závažným spôsobom v dôležitých kompetenciách. Avšak nateraz je tento krok nepravdepodobný, nakoľko prezidentka rešpektuje spôsob, akým vláda rozhodla o darovaní vojenskej pomoci.

Opozícii nezostávajú len oči pre plač, ale ich možnosti riešenia danej situácie sú aj tak bezzubé. Majú možnosť interpelovať vládu a jej jednotlivých členov, využiť inštitút hodiny otázok alebo obrátiť sa na Ústavný súd SR a požiadať ho o záväzný výklad ústavy, avšak tento výklad ústavného súdu SR nebude pôsobiť spätne a nezvráti tak rozhodnutie vlády.

Teraz najčítanejšie