Denník N

Zlaté pravidlá štátnej správy

Machiavelizmus a byrokracia sú veľmi mocné zbrane. Brániť sa dá najlepšie tak, že im rozumieme. Aspoň je to dobrý začiatok. Ponaučenia z knižiek, na ktorých som sa vtipným spôsobom niečo naučil.

Pred časom som si prelúskal všetky štyri knižky od autorov menom Jonathan Lynn a Anthony Jay v českom preklade s názvom Ano, pane ministře a Ano, pane premiére. Ide o komediálny seriál z prostredia (britskej) politiky. V skratke ide o neustály boj ministra pre administratívne záležitosti Jima Hackera s intrigujúcim stálym tajomníkom toho istého ministerstva Sirom Humprey Applebym. Je tam ešte aj tretia postava (Bernard Wooley, osobný tajomník ministra), ktorý sa snaží byť lojálny obom stranám. Vtip je v tom, že ide o úplne fiktívne ministerstvo zasadené do pozoruhodne reálneho politického prostredia. Neskôr sa hra posunie o úroveň vyššie, kedy sa Hacker stane premiérom a Appleby s Wooley sa s ním posunú tiež vyššie. Ide veľmi zábavné a poučné čítanie o tom ako sa dá takmer čokoľvek zdôvodniť, spochybniť,  blokovať či presadiť a tváriť sa pritom nestranne a akože dodržiavať etické zásady. A ako tí, čo sa tvária ako pokorní služobníci (úradníci štátnej správy) kontrolujú situáciu, zatiaľ čo oficiálne mocenské špičky sú takmer stratené a bezmocné – vydané na pospas svojim pokorným služobníkom. V 80. rokoch, keď sa seriál vysielal v UK ho milovala aj vtedajšia premiérka Margaret Thatcher. Teraz už viem aj prečo. Celý text som sa pokúsil zosumarizovať do niekoľkých „zlatých pravidiel“ štátnej správy, keďže niektoré triky sa pravidelne opakovali a zároveň vylepšovali do dokonalosti. Celý text samozrejme s realitou okolo nás nemá absolútne nič spoločné, veď to by sme už kde boli. Ide o kuriozitu a vzdanie holdu dvojici Lynn a Jay. Budem to zverejňovať na pokračovanie. Takže prvý diel:

Ako si skrotiť človeka, alebo: kto tu skutočne vládne?

Stačí zabezpečiť, aby sa počas celého dňa nezastavil. Nabitý program sa postará o to, aby sa venoval nepodstatným veciam a nestíhal sa starať o dôležitejšie veci. Ideálne je mu potom ešte na domov pravidelne pripravovať celé krabice materiálov na štúdium a dôležité materiály dávať až na spodok.

Je naivné si myslieť, že minister ovláda ministerstvo. Ministri totiž prichádzajú a odchádzajú, taký stály tajomník ministerstva však prežije množstvo ministrov. Argument, že minister je demokraticky zvolený ľudom neuspeje. Poslanci nie sú vyberaní ľudom, ale miestnymi pobočkami strany. Následné „zvolenie“ je tiež klamné. Poslancov je 630, strana ktorá vládne potrebuje mať cez 300. Z toho je stovka príliš starých a senilných a stovka príliš mladých a neskúsených. Ostáva tak približne sto ľudí, z ktorých sa môže vyberať minister. Takže k žiadnemu prirodzenému výberu vlastne nedochádza. Ministri neprešli žiadnym výberom a nemajú žiadne skúsenosti. Je teda vlasteneckou povinnosťou štátnej správy, aby sa postarali o to, že ministri budú robiť správne rozhodnutia.

Aby minister dostal lepšie vodítka, do správneho návrhu sú vložené kľúčové slová ako „jednoduchý, rýchly, populárny a lacný“, do nesprávneho návrhu slová ako „komplikovaný, zdĺhavý, nákladný a kontroverzný“

Z dôvodu časovej tiesne a zložitosti väčšiny legislatívy väčšinu materiálov, ktoré minister predkladá, vôbec nestihol čítať. Alebo im nerozumejú. Preto sa rozlišuje politika ministra (to sú opatrenia na ktoré má minister jasný názor alebo prejavuje osobný záujem) a politikou ministerstva , čo je všetka ostatná politika. Úlohou stáleho tajomníka ministerstva je nenechať ministra napísať samostatne nijakú správu, pretože potom by si minister mohol myslieť, že môže hovoriť do politiky ministerstva. Radiť ministerstvo nie je úloha ministra, ale stáleho tajomníka ministerstva – má na to kvalifikáciu a skúsenosti. Ak by chcel minister riadiť ministerstvo, znamenalo by to chaos, zmeny, verejnú diskusiu, vonkajší dohľad. Proste katastrofu.

Existuje nepísaná dohoda medzi ministerstvom a ministrom, že ak sa minister rozhodne pomôcť ministerstvu presadzovať politiku v rozpore s programom vlády, ministerstvo mu pomôže predstierať, že je v súlade s programom vlády. Ak by to minister nechápal a chcel robiť niečo nevhodné, ministerstvo ho nebude brzdiť. Naopak, bude ho s nadšením podporovať pričom mu povie, aby podrobnosti nechal na úslužných úradníkov. Ak potrebujú autorizáciu, dajú ju ministrovi podpísať keď má veľa práce (keď nemá veľa práce, tak zariadia, aby veľa práce mal) a povedia, že to ponáhľa (čo vôbec nemusí byť pravda). A ak potrebujú podpísať paragraf, ktorý prevádza právomoci z ministra na úradníkov, samozrejme mu to nepovedia takto. Povedia, že potrebujú podpísať napr. Správne nariadenie vydané podľa paragrafu 7 odstavec 3 Zákona o životnom prostredí. Keby sa minister pýtal, prečo to nejde cez parlament, povie sa mu úplne korektne, že keďže sa nariadením nič neruší a nejde o zákonnú normu a dokonca ani o vyhlášku, ale ide o užitočné opatrenie v duchu príslušného zákona, stačí aby to podpísal minister. A teraz dve dôležité veci – znie to nudne, minister sa ponáhľa a keď sa mu vysvetľujete zákonný postup, pochopiteľne mu to vysvetlite s tým, že mu naznačíte, že to určite sám dobre vie. V tom momente (keďže nič nevie) nechce stratiť tvár a samozrejme že sa toho chce rýchlo zbaviť. No a na základe toho tak mohli úradníci urobiť užitočných operácií s vládnymi pozemkami a prenajímanými budovami.

Teoreticky je síce pravda, že za politiku sú ministerstva sú zodpovední ministri. V praxi ju však môžu ovplyvňovať len minimálne. Prvý rok po voľbách vláda zistí, že sľuby ktoré dávala pred voľbami sú nesplniteľné a musí začať riešiť problém, ktoré skutočne existujú. Týkajú sa hlavne zlej ekonomickej situácie, o ktorej by sa ideálne nemala dozvedieť ani opozícia ani občania. Pretože aj dovtedy sa to držalo v tajnosti. V tomto by mali byť nápomocní ekonómovia a ministerstvo financií. Lenže ekonómovia sú sami zmätení, keďže ekonomická teória je v stave permanentného chaosu a preto trávia väčšinu času hádkami medzi sebou a nie radením ministrovi. Predpovede ministerstva financií sú zase chronicky chybné. Dva roky vláda skutočne vládne a posledný rok sa už len sústredí na voľby. Je to ako pred skúškou, bifľujete a dúfate že prejdete. Ak vláda ako tak vládne dva roky, kto vládne vo zvyšnom čase? Štátna správa.

Ministri nikdy nemôžu niečo robiť samostatne. Len čo to skúsia, vrhne sa na nich štátna správa a povedia mu, že to je záležitosť iného ministerstva … štandardný postup … uvedomuje si vôbec tie dôsledky … čo keby sa to nejako zvrtlo … visí to na vlásku… Ak na to minister naletí, úplne stratí sebadôveru. A to je cieľom.

V skutočnosti každé ministerstvo jedná v prospech mocných záujmových skupín s ktorými malo pevnú väzbu. Ministerstvo práce lobuje pre odbory, ministerstvo priemyslu za zamestnávateľov, ministerstvo energetiky za energetické spoločnosti, vnútro pre políciu atď. Všetko bolo vyvážené a systém bránil vláde robiť nejakú vlastnú politiku. Úlohou tajomníkov bolo brániť štátnu správu pred vládou. Striktne podľa ústavného práva štátna správa realizovala do praxe priania vlády. Ak to považovala za vykonateľné. To však posudzovala ona. Vo všeobecnosti sú politici zodpovední za politiku realizácie a úradníci za realizáciu politiky. Tieto oblasti sa prekrývajú, čo umožňuje sa v prípade problémov navzájom na seba vyhovárať. Vtedy je dôležité, aby pri vysvetľovaní dôvodov problémov neboli prítomní zástupcovia vlády aj štátnej správy naraz.

Samozrejme, existujú situácie, kedy sa aj štátni úradníci dostanú do úzkych a politik má navrch. Vtedy sa musia ukázať ako užitoční spolupracovníci. Väčšinou to riešia tak, že ak je niečo v záujme štátnej správy, tak to pomáhajú politikovi presadiť. Často je to ale o tom, že vymýšľajú, ako by mohol politik získať väčšiu popularitu. To je totiž to, čo na politika platí vždy. S heslom „silná vláda potrebuje obľúbeného premiéra.“

Teraz najčítanejšie