Denník N

Koľko stojí slovenská diplomacia?

Hlavná budova Ministerstva zahraničných vecí a európskych záležitostí SR v Bratislave (zdroj: mzv.sk)
Hlavná budova Ministerstva zahraničných vecí a európskych záležitostí SR v Bratislave (zdroj: mzv.sk)

Relatívne k štátnym prostriedkom je rozpočet slovenského Ministerstva zahraničných vecí a európskych záležitostí dlhodobo štedrejší ako v Česku.

O tom, že slovenská diplomacia zrejme stála viac než bolo nutné sa v predsedníckom (pol)roku popísalo mnoho. O tom, koľko stojí slovenská diplomacia vo všeobecnosti a, podstatnejšie, akú hodnotu za tieto peniaze prináša, sa toho vie menej. Keďže v absolútnom merítku je laicky ťažké povedať, či 120 miliónov eur je pre ministerstvo zahraničných vecí a európskych záležitostí (MZVaEZ) veľa alebo málo, na slovenské rozpočty sa oplatí nahliadnuť v porovnaní s tými českými. Pointou tu nie je zatratiť štát alebo MZVaEZ, ale to, že je dôležité zaoberať sa tým, koľko stoja verejné služby a kde hľadať priestor nielen pre ich zefektívnenie, ale aj skvalitnenie.

Metodologická poznámka: všetky dáta v grafoch nižšie pochádzajú z verejne dostupných zdrojov (zákony o rozpočte, záverečné účty). Prepočet českej koruny používa vždy výmenný kurz ECB k 1. januáru relevantného roku. Napriek tomu, že bola snaha o čo najpresnejšie mapovanie, chyby sa mohli vyskytnúť a rád budem na ne upozornený. V článku tiež chýbajú zmienky o diplomacii v širšom ponímaní, čo znamená absenciu relevantných hráčov iných ako MZV, ako napríklad Kancelária prezidenta a Úrad vlády.

Výdavky ministerstiev: krízové a predsednícke roky

MZV po celom svete sú pod tlakom šetriť, ako štátne aparáty vo všeobecnosti. Medzi štandardné výdavky MZV patrí: rozvojová pomoc, humanitárna pomoc, príspevky do medzinárodných organizácií, a predovšetkým výdavky na chod ministerstva (platy, poistné, infraštruktúra). Príjmy MZV sú na druhú stranu často zanedbateľné (administratívne poplatky, predaj nehnuteľností). Preto alokácia a dopad výdavkov MZV na štátny rozpočet je slušným merítkom toho, akú prioritu dáva tá-ktorá vláda diplomacii.

V porovnaní Česka a Slovenska možno na grafe vidieť efekt finančnej krízy a predsedníctiev Rady EÚ. Následkom krízy a prijatých rozpočtových opatrení relatívne výdavky MZV v oboch krajinách stagnovali alebo klesali. Naopak, pre potreby predsedníctva sú badateľné nárasty ako absolútnych tak aj relatívnych výdavkov a to nielen počas predsedníckeho roka (v Česku 2009, na Slovensku 2016), ale aj rok predtým. Súvisí to s tým, že krajiny sa na predsedníctvo Rady EÚ začínajú pripravovať viac ako rok dopredu.

Graf odhaľuje aj značné rozdiely medzi oboma krajinami vo financovaní MZV. Zatiaľčo relatívne výdavky českého ministerstva sa medzi rokmi 2005 a 2016 držali v stabilnom rozmedzí 0.5-0.7 % celkových výdavkov štátu, Slovensko zaznamenalo počas rovnakého obdobia fluktuáciu z 1.2% na 0.7% a medziročným skokom späť na 1.2% pre slovenské predsedníctvo. Prepad medzi rokmi 2006 a 2010 je v slovenským prípade nielen dôsledkom krízy, ale aj rastom hospodárstva a celkových štátnych financií, pričom rozpočet MZV bol držaný na absolútnych hodnotách okolo 108-123 mil. €. V každom prípade je však diplomacia v podaní MZV pre Slovensko väčšou prioritou ako pre Česko, minimálne z pohľadu pomerných výdavkov ministerstiev k celkovým výdavkom štátneho rozpočtu.

Rozpočtové zákony a skutočné výdavky

Čísla v predošlom grafe vychádzajú zo skutočných výdavkov v danom roku. Pôvodné rozpočty, ktoré sa prijímajú zákonom koncom predchádzajúceho roku, sa často do značnej miery líšia.

Na Slovensku nie je rozdiel medzi pôvodným rozpočtom a skutočnosťou nikde tak priepastný ako v predsedníckom roku 2016. Výdavky MZVaEZ v tomto roku dosiahli rekordných viac ako 180 mil. € (aj vďaka výnimke zo zákona o verejnom obstarávaní), teda o 71% viac ako predpisoval schválený rozpočet z konca roka 2015. K tomu sa dá dodať, že porovnanie ministerských výdavkov počas predsedníctiev dokazuje, že to slovenské predstavovalo nadštandard s ohľadom na finančné možnosti krajiny.

Česko naopak zvládlo pripraviť realistický rozpočet na svoje predsedníctvo v roku 2009, ktorý potom nebol skutočnými výdavkami prekročený. V tomto sa české MZV polepšilo vo všeobecnosti od roku 2008. Dobre pripravené rozpočty napomáhajú predvídateľnosti verejných financií.

Zamestnanci a mzdy

Ďalším relevantným ukazovateľom pre pochopenie výdavkov na diplomaciu je zamestnanosť a s ňou spojené náklady, predovšetkým mzdy. V roku 2016 pracovalo na slovenskom MZVaEZ 1230 zamestnancov. Na českom MZV to bolo 1795.

Zamestnanosť na MZV v Česku reflektovala teóriu tzv. diplomatickej rezervy, podľa ktorej majú MZV k dispozícii diplomatickú „zálohu“, ktorú povolajú len v prípade konkrétnej núdze. V československom kontexte prichádza k takémuto rozhodnutiu primárne pre potreby organizácie predsedníctva Rady EÚ, ktoré spadajú do konceptu vnútro-európskej diplomacie profesora Bátoru. Vznik EÚ neznamenal zánik diplomacie v Európe. Práve naopak, diplomacia v modifikovanej podobe sa medzi členskými štátmi zintenzívnila, a to sa týkalo aj MZV (no nie iba).

Táto intenzita si vyžaduje určité kapacity, ktorými Slovenská republika narozdiel od tej českej v čase integrácie do medzinárodných štruktúr nedisponovala. Preto ešte z roku 2006 na rok 2007 možno vidieť masívny nábor zamestnancov, ktorý viac menej len reagoval na nové potreby medzinárodných vzťahov Slovenska. Diplomatické kapacity sa museli po rozdelení Československa budovať na Slovensku takmer od nuly a za vlády Mečiara sa v tomto ohľade vytvoril značný deficit. V najbližších rokoch bude zaujímavé sledovať do akej miery sa zredukuje personál MZVaEZ po predsedníckom vrchole v roku 2016.

Zamestnanci MZV sa dajú rozdeliť na dve hlavné skupiny s veľmi odlišnými nákladmi. Okolo 43% zamestnancov MZVaEZ (nepočítajúc príspevkové organizácie a Slovenské inštitúty) pracuje na bratislavskej ústredni s priemerným hrubým zárobkom okolo 1700 €. Tu si treba pripomenúť, že sa nejedná o medián: väčšina zamestnancov v Bratislave zarába podstatne menej (anektodálnym odhadom môže byť mediánová mzda zhruba 1100 €).

Logicky nákladnejšou (a početnejšou) skupinou zamestnancov je zahraničná služba MZV. Priemerná (opäť, nie mediánová) hrubá mzda na zastupiteľských úradoch MZVaEZ sa medzi rokmi 2010 a 2015 pohybovala v rozmedzí 5036 € (2010) a 4785 € (2015). Vážený mzdový priemer oboch hlavných skupín zamestnancov MZVaEZ bol v roku 2015 3439 €. V tomto čísle nie sú započítaní 12 zamestnanci tzv. Slovenských inštitútov, ktoré prezentujú slovenskú kultúru a umenie v zahraničí. Tam bol priemerný plat v roku 2015 4583 €, o viac než tristo eur menej ako v predchádzajúcom roku.

Napriek klesajúcemu trendu platov zamestnancov MZVaEZ je ich priemerný mesačný zárobok stále o niečo vyšší ako v Česku, kde je trend opačný (platy rastú). Pre porovnanie rozloženia zamestnancov v Česku, v roku 2011 ich pracovalo 669 na ústredí (38%) a 1079 v zahraničí (62%). Významnou súčasťou celkových výdavkov na zamestnancov je aj poistné, ktoré bolo v rokoch 2015 a 2016 (zrejme dôsledkom predsedníctva) výrazne vyššie na Slovensku ako v Česku. MZVaEZ vynaložilo v roku 2016 na poistné náklady viac ako 13 mil. €, kým v Česku sa jednalo o 9.6 mil. €. Dlhodobo sú celkové výdavky na zamestnancov v pomere k rozpočtu MZV v Česku nižšie ako na Slovensku.

***

Rola MZV sa, zvlášť v európskom kontexte, vyvíja. Zatiaľčo kedysi mali MZV exkluzívne postavenie pomedzi štátnymi inštitúciami vo vzťahu štátu k medzinárodným záležitostiam, dnes majú jednotlivé ministerstvá, vládne agentúry, a pod. oveľa väčšiu autonómiu a kapacitu na interakciu s medzinárodným prostredím.

Tento efekt je zrejme najsilnejšie vidieť v EÚ, kde domáca agenda ministerstiev má aj náležitý európsky rozmer, ktorý je nezávislý na činnosti MZVaEZ. Príkladom sú rokovania Rady EÚ, kde si ministri a úradníci zodpovední za svoje portfólia (justícia, poľnohospodárstvo, …) vymieňajú názory priamo medzi sebou a spoločne rozhodujú o európskych pravidlách vo svojich oblastiach. V tomto procese nadobúdajú nediplomati tradične diplomatické úlohy.

Domestikáciou európskych otázok sa orientácia agendy MZV stáva viac mimoeurópska. MZV sa tiež dostáva do postavenia akéhosi styčného bodu pre medzinárodné otázky, ktorý integruje medzinárodnú prácu rôznych sektorov. V jednej špecifickej podobe sa táto rola prejavuje aj v rámci európskej politiky: MZV pripadá zodpovednosť za organizáciu a koordináciu predsedníctva Rady EÚ. Z pohľadu finančných a personálnych kapacít nasadených na organizáciu predsedníctva možno vidieť, že v československých podmienkach sa jednalo za ostatných 10 rokov o jednu z najdôležitejších úloh MZV, ak nie vôbec najdôležitejšiu. Bude zaujímavé sledovať, akým smerom sa budú zdroje MZVaEZ vyvíjať po jej naplnení.

Teraz najčítanejšie

Michal Ovádek

Niečo navyše k medzinárodnej politike a súvisiacim témam.